各县市人民政府，州政府有关部门，省属驻甘南有关单位：
为了积极推进“168”现代农牧业发展行动计划，依法自愿有序稳妥地推进甘南州农牧村土地（主要指草场、耕地。以下统称为土地）流转，科学合理配置土地资源，使其更好地服务于全州高原生态畜牧业、特色种养业和农牧民专业合作组织的快速发展，促进农牧业生产从传统的多种经营向专业化经营转变，从单户分散经营向规模经营转变，从粗放式经营向标准化经营转变，推动农牧村土地适度规模经营，转变农牧业发展方式，增加农牧民财产性和经营性收入，实现农牧民多元化增收，现结合实际，提出以下实施意见。
一、指导思想和基本原则
（一）指导思想
以科学发展观为指导，认真贯彻落实国家和省上农村土地流转政策法规，紧紧围绕“生态立州”和“产业富州”战略，以推进农牧业经营体制机制创新为动力，激活农牧民家庭承包的资源性资产，逐步完善农牧村土地承包经营权流转市场，积极培育新型流转主体，引导发展以农牧民专业合作社为主的多种形式的规模经营，促进农牧业增效、农牧民增收。
（二）基本原则
1．坚持“稳制、分权、搞活”的原则。在稳定家庭承包经营制的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权相分离，坚持国家集体所有权，稳定农牧户承包权，放活生产经营权。
2．坚持“依法、自愿、有偿”的原则。土地流转要按照有关法律法规和中央、省、州相关政策进行，要切实做到依法流转。土地流转必须建立在农牧户自愿的基础上，任何组织和个人不得强迫农牧户流转土地，也不得阻碍农牧户依法流转土地，农牧户非法流转的土地不受法律保护；土地流转实行有偿流转，流转费应由农牧户与受让方或承租方商定，流转的收益归农牧户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
3．坚持“三个不得”的原则。土地流转不得改变土地所有权性质、不得改变土地用途、不得损害农牧民土地承包权益。特别是在草场流转中，流入户不得掠夺式经营，必须保持合理的草畜平衡，防止造成新的草原退化、沙化。
4．坚持“集中、连片、规模”的原则。土地流转要与现代农牧业发展规划和产业化经营相结合，鼓励农牧户的土地向种养业专业合作社流转，促进相对集中、连片开发、规模经营，促进农牧业标准化、规模化、产业化生产。
5．坚持土地流向首位产业的原则。积极引导农牧民土地承包经营权流向从事牦牛繁育、犏牛繁育、藏羊繁育、犏雌牛（奶牛）养殖、牛羊育肥五大产业带的农牧民专业合作社、养殖大户以及龙头企业，实现发展适度规模经营及产业升级，达到农牧民增收双赢目标。
二、加快建立和完善农牧村土地流转政策机制
（一）加快土地确权登记颁证工作，服务土地流转。各县市要高度重视农牧村集体土地确权登记颁证工作，确保3年完成。宜农县市要积极开展农牧村土地承包经营权确权登记试点工作。宜牧县市特别是半农半牧县市要全面完成草场承包不到户或联户遗留工作，彻底解决草场承包不彻底问题，已完成草场承包工作的县市要进一步完善草场承包经营权确权登记颁证工作。
（二）结合实际采取多种流转形式，促进土地流转。各县市要在充分尊重农牧民意愿、维护农牧民土地收益的前提下，根据各自特色优势产业特别是高原生态畜牧业五大产业带和特色种植业发展情况，通过转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式，加快农牧村土地流转。主要发展出租、股份合作等流转方式，鼓励农牧民将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农牧业合作生产；或者将土地承包经营权量化为股权，入股组成农牧民专业合作社、公司等，促进农牧业生产的规模化经营。
（三）建立健全经济利益导向机制，激励土地流转。在土地流转中，要把保障农牧民利益摆到首要位置，将农牧民获利多少作为衡量农牧村土地流转工作的重要标准。以租赁、入股等方式向经营主体流转土地的，在签订流转合同时，必须采取“实物核算、货币支付”的流转收益实现方式，保证农牧民实际收益不因物价的上涨而发生缩水。加快建立农牧村土地流转收益递增机制，保证土地流转实际收益始终保持在一个合理区间，从而吸引更多的农牧民参与土地流转。
（四）建立健全行政协调机制，推动土地流转。各县市及有关部门要在农牧村土地流转中充分发挥指导、组织、协调、服务、推动等作用，整合社会各方面资源，解决农牧村土地流转过程中遇到的困难和问题，促进农牧村土地流转加快发展。使全州农牧村土地流转与牦牛繁育、犏牛繁育、藏羊繁育、犏雌牛（奶牛）养殖、牛羊育肥五大产业带，以及饲草种植、藏中药材、青稞、设施蔬菜等特色优势产业规划发展要求相适应，与农牧业经济结构调整要求相适应，做到以土地流转推动产业发展，以产业的规模发展带动土地流转，使全州农牧村土地流转规模不断扩大、质量不断提高。
（五）建立健全社会保障机制，加快土地流转。各县市要全面落实好强农惠农富农政策，促进农牧村各项社会事业全面发展，特别是要落实好新型农牧村社会养老保险、农牧村最低生活保障、新型农牧村合作医疗等惠农政策，切实提高对土地流转户的社会保障能力，消除土地流转户的后顾之忧。要大力促进农牧村劳动力向二、三产业等非农领域转移，实现农牧民多元化增收，调动农牧民流转土地的积极性和主动性。
（六）建立激励奖励扶持机制，驱动土地流转。为了驱动土地承包经营权依法流入规模经营户，各县市要建立激励奖励扶持机制，重点奖励扶持土地流转种养大户或农牧民专业合作社。
一是建立激励奖励机制。各县市每年从一产首位产业专项发展资金中拿出不少于100万元，主要通过以奖代补的形式，择优奖励一批土地流入种养经营大户或农牧民专业合作社，重点奖励符合畜牧业产业布局规划发展的养殖大户或农牧民专业合作社。
二是建立扶持机制。各县市要通过项目带动方式，按照“统一规划、渠道不乱、用途不变、优势互补、各计其功、形成合力、集中扶持”的原则，整合相关项目，对土地流转规模较大的生产经营种养大户、专业合作社和龙头企业给予项目扶持。同时，优先安排养殖专业合作社和龙头企业建设用地，按农牧业用地管理降低或减免土地占用费用。另外，还要把土地流转纳入当地招商引资范畴，通过招商引资开发土地资源。
（七）建立金融信贷保险机制，支持土地流转。金融保险机构要积极贯彻落实甘南州人民政府办公室州政办发（2011）174号《甘南藏族自治州人民政府办公室关于印发金融支持甘南州农牧民专业合作组织发展的指导意见的通知》要求，农牧业金融信贷资金重点要支持土地流入养殖大户或农牧民专业合作社发展一产首位产业的合作社，降低信贷门槛，同时，还要鼓励和支持种养农牧民专业合作社参加政策性农牧业保险，把农牧民专业合作社作为政策性保险制度的实施单位，保险机构要切实抓好保险理赔兑现工作；各县市政府每年要在畜牧养殖产业带择优发展一批适度规模经营的养殖大户或农牧民专业合作社作为支持对象，负担其贷款贴息100万元。通过政策扶持措施来提高农牧民合作社的效益，以合作社的经营效益和产业发展反过来吸纳土地经营权走向集中。
三、落实各项保障措施
（一）加强组织领导。州上已经成立了甘南州农牧村土地承包经营权流转工作领导小组，各县市、乡镇也要成立农牧村土地经营权流转领导小组及办公室，办公室可挂靠在县市土地流转中心，人口密度较大的县市也可在行政村成立相应的办事机构，2013年要确保机构、编制、人员、经费四到位，各县市政府一把手要负总责，分管领导亲自抓，农牧、财政等相关部门要各按照各自职责，相互配合，协同推进。州、县市草原站、草原监理站和土地流转服务中心等有关单位要加强协调配合，注重研究农牧村土地流转过程中出现的新情况、新问题，搞好执法检查、协调、管理与服务。同时，各县市政府要将农牧村土地流转工作列入重要议事日程，制定农牧村土地流转工作规划及具体实施方案，建立季度质询制度，并纳入目标责任管理进行考核。
（二）加大扶持力度。各县市要通过积极扶持专业合作社开展规模化经营来间接促进土地流转。对从事牦牛繁育、犏牛繁育、藏羊繁育、犏雌牛（奶牛）养殖、牛羊育肥五大产业以及饲草种植、藏中药材、青稞、设施蔬菜等特色优势产业的规模经营大户、农牧民专业合作社，凡是在经营机制上确实以土地入股形式搞规模经营的，在信贷贴息等方面要加大支持力度；对于利用社会资金兴办种养专业合作社且通过土地流转从事规模经营的，州、县政府优先以“以奖代补”的形式给予扶持，鼓励民间闲散资金投向农牧村产业开发。国土、电力、水利等部门对于流转土地从事规模经营的，在用电、用水等方面给予优惠。农牧部门要切实履行监管督查职能，防止以非农牧生产为目的土地流转；各县市工商部门要加强对以土地承包经营权入股设立的农牧民专业合作社实际资格的审核登记。农牧机具购置补贴要向实施土地流转的养殖大户、农牧民专业合作社、农牧业企业等规模经营主体倾斜。
（三）成立服务机构。县市及乡镇农牧村土地流转服务中心和土地承包纠纷调解仲裁机构实行一套人马，两块牌子，机构单设，运行机制上实行“乡镇调解、县市仲裁”的仲裁体系，各县市政府根据土地流转市场发展情况，及时制定统一规范的仲裁制度、仲裁程序和仲裁办法，建立起懂专业、协调能力强的调解仲裁员队伍，提高调处土地流转纠纷的能力和水平。加快建立农牧村土地流转市场，建设固定的土地流转交易场所，利用现代网络技术，建设农牧村土地流转网络交易平台，为农牧村土地流转提供快速、简便的交易方式。
（四）加强队伍建设。加强州、县市、乡镇三级农牧村土地流转工作队伍建设，增加事业编制，配备农牧村土地流转日常专职工作人员，其中州级13人、县市级10人、乡镇级配有专职人员、村级配有兼职信息员。加强对农牧村土地流转服务人员的培训，不断提高政策水平和业务能力，特别要加强对乡村干部的培训，提高工作人员的管理服务水平，确保各项农牧村土地流转政策和措施落实到位。
（五）强化宣传培训。要充分发挥报刊、广播、电视、网络等新闻媒体的宣传导向作用，切实加大对农牧村土地流转的宣传力度，营造农牧村土地流转良好舆论环境，做到家喻户晓，调动农牧民参与流转的积极性，实现农牧民群众的广泛参与，支持农牧村土地流转。
（六）加强流转管理。以实施流转合同制和备案制为重点，建立健全农牧村土地流转规范管理制度。指导流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同。推行全省统一规范的土地流转合同示范文本，规范流转行为和流转程序，依法引导，有序流转。各县市、乡镇土地流转中心要做好农牧村土地流转档案管理，建立农牧村土地流转情况登记册，及时登记和反映流转情况。各县市要成立由农牧、国土、发改、财政、扶贫、监察等部门组成的土地流转监督组，对土地流转工作进行督导检查，发现的问题及时予以跟踪督办，提高流转合同兑现率，确保土地流转户收益不受损失。
（七）加强转后监管。各县市农林牧监管执法部门要把监管流转后土地的使用性质作为第一要务，强化工作职能，依法确保土地的农林牧专用性质不变。对流转的土地进行备案登记，跟踪监测，对过度利用、滥挖乱采等造成土地退化、沙化、贫瘠化的要及时作出评估，根据国家、省、州制定的有关政策法规，依法坚决查处和遏制，确保土地不因流转而发生使用性质上的转变。
（八）加强经费保障。各县市要积极争取国家和省上扶持资金，逐步完善县市土地流转服务中心管理平台、服务体系和纠纷调解仲裁设施，配备必要的仪器设备和督查办案交通工具。州、县市两级每年必须从首位产业专项发展资金中解决专项工作补助经费，具体为州级土地流转服务管理站工作经费20万元、县市级土地流转管理中心工作经费10万元，主要用于土地流转政策宣传培训、仲裁员和信息员培训、开展日常督查指导等工作。
甘南藏族自治州人民政府办公室
2014年5月21日
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