根据党中央、国务院关于深化农田水利改革的重大决策，水利部选择我省陆良县恨虎坝中型灌区、中坝村和澄江县高西社区，按照“先建机制、后建工程”的总要求开展农田水利改革试点，经过一年多的积极探索，在水价改革、引入社会资本、节水减排等方面取得了成功经验。为充分发挥试点项目示范带动作用，深化农田水利改革，促进水利事业健康发展，省人民政府办公厅印发了《关于推广农田水利改革试点经验的意见》（云政办发〔2015〕98号），经州人民政府同意，将试点经验在全州推广应用，现提出以下具体贯彻意见:

一、重大意义

（一）推广试点经验是解决农田水利“最后一公里”问题的有效途径。历史欠账致使我州农田水利设施建设较为滞后，工程管理粗放，运行效率低下。目前，全州2/3的耕地缺乏灌溉保障，灌溉水有效利用系数仅为0.48，大型灌区渠系配套率仅为48.55%，中小型灌区改造任务完成不到4%，农田水利工程建设和管理“最后一公里”问题突出。陆良县恨虎坝中型灌区试点通过引入社会资本参与农田水利建设，构建了政府与市场两手发力的良好机制，有效弥补了投入不足，显著改善了农业灌溉用水条件，明显提高了国有资本运营管理效率和效益，在充分调动群众参与农田水利建设管理主动性和自觉性的同时，带动了农业产业结构调整，促进了农村生产生活方式、农村社会治理方式的深刻变革，为有效破解农田水利“最后一公里”问题探索出了有效途径。

（二）推广试点经验是健全农田水利设施良性运行机制的迫切要求。长期以来，我州农田水利工程存在产权不明晰、群众参与管护程度不够高，农业合理水价形成机制不健全、水费远低于供水成本，管护责任主体不明确、有人用无人管，群众节水意识差、用水浪费多等问题，严重制约了农田水利工程良性运营和高效运行。陆良县中坝村试点以完善农业水价为核心，重点针对大户用水及参与式管理，探索建立以农民用水合作社为主体的管护机制，形成了合理水价，明确了管护主体，落实了管护责任，统筹了生产生活用水，实现了群众自管自用，确保了工程良性运行。

（三）推广试点经验是促进农业高效节水减排的重大举措。传统的大水大肥灌溉方式，不仅用水浪费，而且产生面源污染，严重威胁到重要水源地、湖泊的生态环境和水质安全。澄江县高西社区农业高效节水减排试点，通过结合农业结构调整，构建节水减排制度、节水设施和管理体系，实施精准用水、精准施肥，形成低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、高效率的农业高效节水减排经济体系，探索出了高效节水减排治理农业面源污染的成功做法，有助于从源头上削减农业面源污染、促进高原湖泊和重要水源地水质保护、改善农业农村生态环境。

二、总体要求

（一）指导思想

深入贯彻落实党中央“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水新方针，遵循“先建机制、后建工程”的总要求，坚持“水利服务民生、支持产业”的理念，以建立机制为重点，以水价改革为突破，以多方共赢为前提，以良性运行为目标，创新农田水利建设、运营和管理体制机制，着力破解农田水利“最后一公里”问题，全面推进农业高效节水减排，为高原特色农业现代化奠定基础，为全面建成小康社会作出贡献。

（二）基本原则

——机制先行，全面覆盖。所有新建农田水利项目，必须严格落实“先建机制、后建工程”的总要求，先制定建设、运营、管理等机制后，方可立项，确保农田水利工程建得成、管得好、用得起、长受益。

——因地制宜，分类推进。结合各地实际，综合考虑水量丰沛程度、基础设施状况、群众承受能力、作物种植结构等因素，针对农田水利改革重点领域和关键环节，分类别、按步骤、有重点地推进，增强改革的针对性和有效性。

——发动群众，全程参与。始终坚持群众的主体地位，充分尊重群众的首创精神，合理设计群众参与改革的制度程序，密切契合群众需求，切实维护群众的合法权益，确保群众全程参与农田水利改革。

——多方共赢，良性运行。坚持两手发力，充分发挥政府的主导作用和市场在资源配置中的决定性作用，健全完善体制机制，有效解决农田水利“最后一公里”问题，确保群众得实惠、企业有效益、工程良性运行。

（三）目标任务

到2020年，全州的农业灌溉用水总量控制和定额管理制度全面建立，合理的水价形成机制基本建立，产权制度改革全面推进，社会资本参与农田水利工程建设运营管理的范围和程度大幅提升，多方共赢的长效运行机制基本形成，与高原特色农业现代化和农村经济跨越发展相适应的农田水利投入、建设、运营、管理的体制机制日趋完善。

在洱海及重要水源地周边的大理、洱源等地区以及干旱缺水、光热条件好的宾川、祥云等地区以实施高效节水减排工程为重点，实现水资源的高效利用，使农业生产条件明显改善，农业水肥利用率明显提高，农田排放水质明显好转；其他地区通过节水配套工程形成较为完整的灌排体系，达到配套设施完善，农业生产条件明显改善，农业综合生产能力明显提高，抵御自然灾害能力明显提高。到2020年，全州推广农田水利改革试点经验项目灌溉面积达38万亩，项目估算总投资为85000万元。项目推广后，项目区年节水量达5277万立方米，年灌溉效益达20958万元，项目区的灌溉水利用系数从0.48提高到0.8，推广农田水利改革试点经验项目的建设，每年可向洱海补充清洁水源700万立方米，洱海流域周边的农田总磷、总氮入河污染物削减率分别为72％、78％，全州灌溉水利用系数将从0.48提高到0.6。

通过在全州推广农田水利改革试点经验，到2020年全州用水量控制在17.95亿立方米，其中大理市2.406亿立方米，漾濞县0.6717亿立方米，祥云县2.425亿立方米，宾川县2.220亿立方米，弥渡县1.195亿立方米，南涧县0.6684亿立方米，巍山县1.5亿立方米，永平县0.9084亿立方米，云龙县1.392亿立方米，洱源县1.818亿立方米，剑川县1.129亿立方米，鹤庆县1.617亿立方米。

三、主要内容

（一）完善初始水权分配机制。按照“用水有保障、用水不浪费”的原则，统筹考虑生活生产生态用水，合理确定农田水利项目区用水综合定额，科学赋予每亩土地平等水权，确定灌溉用水总量控制指标到用水主体，颁发水权证到用水主体。依据来水丰枯情况，对初始水权分配动态调整。积极推行水权交易，不断盘活水市场。

各县市要按照最严格水资源管理制度要求，严格实行用水总量控制和定额管理。对项目用水总量控制指标，自上而下逐级分解，落实到各行业（工业、农业、服务业）、各乡镇以及各行政村。然后，根据作物种植结构和项目区可供水量分别计算用水总量控制指标，按照就低不就高的原则，确认项目区农业灌溉用水指标和农户用水总量控制指标。

（二）建立合理的农业水价形成机制。积极推进农业水价综合改革，综合考虑节约用水和农民承受能力，在完善计量设施、水费计收机制和财政适当补助的基础上，合理制定农业用水价格，探索实行分类定价、超定额累进加价制度。创新农田水价定价机制。大中型灌区骨干工程实行政府定价，大中型灌区末级渠系、小型灌区和社会资本投资的工程实行政府指导价，具备条件的地区，终端水价可由农民用水户合作组织与用水户双方共同协商确定。

（三）健全完善社会资本参与机制。全面放开和鼓励社会资本采取多种形式参与农田水利设施建设、运营和管理，根据不同类型农田水利项目的基础条件，尊重农民意愿，保障投资者权益，通过独资、合资、联营、租赁、捐赠等途径，采取政府和社会资本合作（PPP）、委托运营、债转股等多种方式，鼓励和引导社会资本参与农田水利设施的建设、运营和管理，形成农田水利设施多元化投资新格局。

（四）建立节水奖励和精准补贴机制。充分发挥价格杠杆调节作用，建立严格的超定额累进加价制度，形成多用多付费、节约得奖补的良性用水供求格局。各县市要建立和完善节水奖励机制，对采取节水措施、调整生产方式促进农业节水的用水主体给予奖补。在适当提高农业用水价格的基础上，建立和完善精准补贴办法，给予节水者补贴，切实调动全社会参与农田水利改革的积极性，促进水资源节约和保护。

（五）推行群众全程参与机制。建立群众全程参与工程立项、投入、建设、监督、运行、维护等制度，确保群众的受益主体地位，发挥其参与改革、支持改革的关键作用，全面体现群众参与、民主协商、自主管理。积极推广农民用水合作社等合作组织模式，建立社会资本参与农田水利设施建设、运营、管理的平台和纽带。鼓励采用先建后补、以奖代补以及群众自建等方式调动群众参与的积极性。

（六）落实工程管护机制。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁管护”的原则，明晰工程产权，明确管护责任主体。建立工程运行管护制度，把运行管护费用纳入水价成本核算，确保管护费用落实。鼓励成立农民用水合作组织，并将其作为工程管护、用水管理、协商定价、水费计收的责任主体。坚持先评估后付费，积极探索政府购买服务，通过公开招标、定向委托、邀标等形式，由有关组织或机构开展工程专业管护。

（七）构建节水减排合同管理机制。建立节水减排合同管理制度，供用水双方签订节水减排合同，明确用水合作社等合作组织、大户、农户节水减排的权利与义务。结合项目所在地实际，采取多种方式吸引投资企业（以下简称企业），企业与项目区农民用水合作社（以下简称合作社）共同依法成立有限公司（以下简称公司），公司负责田间工程投资、建设、经营和维护。建设和完善监测设施，加强节水减排计量评估，强化节水减排效果评价，确保用水精准、施肥精准，促进节水减排。

四、分区分类推广试点经验

项目的推广采取先易后难，效益较好优先的原则。选择的项目区要具备较好的交通条件，水源有保障，农田水利设施有一定的基础，选择的村耕地面积、人口规模应适度，有一定代表性，通过适当专项切块投入和整合投入，大力开展高效节水减排工程建设，能使农户得实惠、企业受益，从而确保工程长效运行；同时，对于水土资源条件较好，产业结构调整到位、布局合理、具有特色的种植作物区，通过推广农田水利改革试点经验，能大幅带动产业发展，当地群众增收较好的优先实施。

（一）坝区

以大中型灌区建设为主推进农田水利设施配套完善，核心是加快解决灌区农田水利“最后一公里”问题，推进高原特色现代农业发展。在全州复制和推广水权分配机制，重点是全面建立农业灌溉用水总量控制和定额管理制度，明确农业初始水权，颁发权证。培育和规范水权交易市场。推广合理的农业水价形成机制，重点是认真测算农业供水成本，合理制定农业用水价格。骨干工程农业供水价格至少达到补偿运行维护费用水平，力争达到成本水平;末级渠系农业供水价格达到成本水平，有条件的达到适当盈利水平。推广社会资本参与机制，重点是特色优势产业种植区的田间工程建设、运营和管理，优先引入社会资本；传统粮食种植区可通过政府购买服务引入社会资本；条件成熟的地区社会资本可参与骨干工程的建设、运营和管理。推广建立节水奖励和精准补贴机制，重点是严格实行超定额累进加价制度，全面落实节约用水奖补政策。建立和完善精准补贴办法。推广群众全程参与机制，重点是推行“群众+农民用水合作社+企业”的供用水利益共同体模式，保障群众对工程项目的选择权、参与权、监督权和评判权，充分调动群众参与农田水利工程投资、建设、运营、管护的主动性和自觉性。推广工程管护机制，重点是通过政府引导，企业自投自建的工程由其自管。鼓励农民用水合作社与企业组建股份合作公司，共同经营管理农田水利工程。有条件的地区可通过政府购买服务，实现农田水利工程由具备条件的社会力量专业管护。

（二）山区

以小型灌区和“五小水利”工程为主推进农田水利设施配套完善，核心是加快水利扶贫开发进程，着力提高供水保障水平，着力增强抵御自然灾害的能力，确保农田水利工程长效运行。推广水权分配机制，重点是施行农业用水总量控制，加快推进水量分配，将用水总量控制指标自上而下逐级分配到县、乡镇、村或用水合作组织，有条件的地区分配到户，明确农业初始水权。推广水价形成机制，重点是按照“分类定价、基本合理”的原则，充分考虑群众的承受能力确定水价。粮食作物用水价格可进行调整，经过政府精准补贴后，使水价基本达到补偿运行维护费的水平；特色经济作物用水水价至少要达到补偿运行维护费用水平；特困地区以建立精准补贴制度为主，逐步推广农业水价综合改革。推广社会资本参与机制，重点是按照“积极鼓励、分类引导”的原则，大力引入社会资本参与农田水利设施建设、运营和管理。粮食作物区鼓励成立农民经济合作组织，踊跃参与田间工程建设、运营和管理；特色经济作物区加快引入社会资本参与;条件成熟的地区积极探索引入社会资本参与骨干工程的建设、运营和管理。推广节水奖励和精准补贴机制，重点是按照“节约奖补、补贴精准”的原则，逐步实现节水奖励，逐步实行超定额累计加价制度，全面建立精准补贴制度。推广群众全程参与机制，重点是把群众同意与否作为项目立项审批的前置条件，由群众选派代表参与工程施工、质量监督、占地协调，并参与工程投资、建设和运营、管护。推广工程管护机制，重点是按照“明晰产权、落实责任、自用自管、良性运行”的原则，采取承包、租赁、拍卖等方式，明晰所有权，搞活经营权，明确管护责任。可成立规范的农民用水合作组织，落实管护主体。结合精准扶贫项目，2016—2018年重点加快推进各县市列入精准扶贫项目区农田水利设施配套完善。

（三）重要饮用水源地和高原湖泊

全州县级以上城镇集中式饮用水水源地和洱海、剑湖、西湖在比照坝区要求健全完善各项机制的基础上，尤其要构建节水减排合同管理机制。把节水减排各项目标任务和措施转化为合同管理，水行政主管部门要委托水管单位与农民用水合作社等合作组织、用水企业签订节水减排合同，明确用水合作社等合作组织、企业、农户节水减排的权利和义务。科学制定减排监测方案，加强减排监控设施建设，全面实施节水减排监控评价。全面推进农业高效节水减排工程建设，破解农业面源污染治理难题，确保水源地水质安全达标、水源区得到良好保护，尤其是洱海、剑湖、西湖三大重点湖泊径流区保护和治理工作顺利推进。

（四）项目实施范围

“十三五”期间，我州农田水利改革试点经验推广的对象是全州12县市所有新建农田水利项目，具体推广建设项目范围为：

1. 节水减排灌溉工程

全面推广水权分配机制，优先引入社会资本参与田间以及骨干工程建设管理和运营，推广合理的农业水价形成机制，推广节水奖励和精准补贴机制，推广群众全程参与机制，推广工程管护机制，县级以上重要饮用水源地和高原湖泊区，还需构建节水减排合同管理机制，全面实施节水减排监控评价。项目的申报、审批需有水权、水价群众参与专项方案；项目实施中要同步落实水权、水价群众参与等内容，机制落实情况与工程同步验收。

2. 中央财政小型农田水利重点县建设项目

推广水权分配机制，推广水价形成机制，推广社会资本参与机制，推广节水奖励和精准补贴机制，推广群众全程参与机制，探索开展“先建后补、民办公助”模式，推广工程管护机制。

3. 大、中型灌区续建配套与节水改造项目

全面推广水权分配机制，优先引入社会资本参与田间以及骨干工程建设管理和运营，推广合理的农业水价形成机制，推广节水奖励和精准补贴机制，推广群众全程参与机制，推广工程管护机制。

4. 山区整村推进建设项目

推广水权分配机制，推广水价形成机制，推广社会资本参与机制，推广节水奖励和精准补贴机制，推广群众全程参与机制，推广工程管护机制。

5. 其他农田水利建设项目

推广群众全程参与机制，推广工程管护机制。

五、保障措施

（一）规划引领，精心组织。按照省级统筹、州级协调、县市级落实的责任落实机制，把推广改革试点经验工作纳入重要议程，结合实际，制定具体实施方案，明确时间表和路线图。

为保障大理州农田水利改革推广工作顺利实施，州人民政府成立农田水利改革试点经验推广工作领导小组，组长由分管副州长担任，副组长由联系副秘书长、州水务局局长担任，成员由州水务局、发展改革委、财政局、农业局、环境保护局、工商局、审计局、质监局、政府扶贫办等部门分管领导组成。领导小组负责指导、协调大理州农田水利改革推广工作，实行部门分工，建立目标责任制，以加强对农田水利改革工作的领导和组织协调。领导小组办公室设在州水务局，具体负责处理全州农田水利改革试点经验推广工作日常事务。各县市要成立相应的领导机构，建立县市有关部门分工协作，改革事项与工程建设联动推进的协调机制，及时协调解决推进过程中遇到的困难和问题，确保推广工作顺利进行。各县市实施方案报州农田水利改革试点经验推广工作领导小组办公室（州水务局），由州领导小组审核把关后报省水利厅备案。

（二）整合资源，形成合力。各县市人民政府要切实加大资金投入，强化资金和项目整合，探索建立农业用水精准补贴机制。水务部门负责牵头协调，整合优化水利项目，确定农业用水总量控制指标和农业用水定额，明晰农业水权，推行水权转让，完善工程管理体制，配套建设计量设施和末级渠系。发展改革部门要围绕改革试点经验推广工作整合项目资源，制定供水价格政策，切实做好国有水利工程和末级渠系农业供水成本的监审工作，会同水务部门科学合理制定项目区农业用水终端水价指导价格。农业部门要结合水利项目加大产业结构调整力度和支持力度，积极推广农业节水措施。扶贫部门要结合水利项目整合优化扶贫项目资源。环境保护部门要做好节水减排项目的监测评价。质监部门要加强水计量设备的监督。工商部门要进一步优化对农民用水合作组织成立与运行的服务。金融部门要结合大理州水情积极开发有关金融产品和新业务，充分发挥对农田水利改革的支撑作用。

（三）落实政策，确保投入。各县市应根据农田水利建设需要，进一步加大对农田水利的投入力度，切实保障年度土地出让收益计提的农田水利建设资金主要用于农田水利设施建设和维修养护。全面放开农田水利设施建设、运营、管理市场，采取政府和社会资本合作（PPP）等模式鼓励社会资本积极投资水利设施建设。充分调动当地群众积极性，主动投工投劳参与工程建设和管理。

（四）加强督导，跟踪问效。将全面推进农田水利改革工作纳入州人民政府对各县市年度综合考评范围，各行业主管部门要加强督促指导，加强考核结果运用，将其作为下年度农田水利改革项目资金安排的重要参考依据。杜绝项目立项审批和建设“两张皮”。

（五）加大宣传，营造氛围。各地、有关部门要及时传达中央和省深化农田水利改革精神，采取多种方式加强分区分类推广的现场培训和指导督导，灵活运用各种宣传方式和平台，加强农田水利改革的政策解读、经验总结、舆论引导，及时回应社会关注的热点问题，及时宣传改革取得的突出成效，形成全社会关心、关注、参与农田水利改革的良好氛围。

（六）监测评估，保证时效。在项目实施过程中，为保证工程能够长期有效的运行，做好项目实施的各项数据、指标的监测及评估工作，对工程项目、工作措施、常规和异常活动、事故及潜在的隐患等进行跟踪调查。

在项目实施完后，由州水务局牵头成立检查小组，对引入社会资本、合作社、公司运营、水价改革、水权分配、农业节水精准补贴与奖励回购、项目实施效益（节水效益、经济效益、生态效益、社会效益、农民收益）等进行分析评估，为以后的试点改革工作提供及时有效的经验，将农田水利改革工作推向一个更完善的阶段。

2016年5月2日