海南省为落实最严格的节约集约用地制度，规范存量国有建设用地清理处置工作，推动闲置土地、低效利用土地等存量国有建设用地的有序开发和盘活利用，最大限度提高土地资源开发的效益和效率，依据国土资源部《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》等规定，提出以下意见。

一、存量国有建设用地的认定

本意见所称存量国有建设用地是指自建省以来全省各级政府通过划拨、出让、出租等方式供应并已颁发国有建设用地使用权证的已开发建设用地、闲置建设用地和低效利用建设用地的三类国有建设用地，包括国家机关、企业、事业单位、个人使用的国有建设用地。部队用地清理工作另行规定。

(一)已开发建设用地的认定。 已开发建设用地是指已按照法律法规规定和国有建设用地有偿使用合同或划拨决定书的约定投入或者开发，尚未超过约定竣工期限且未完成开发建设的非闲置建设用地。

(二)闲置建设用地的认定。闲置建设用地按照国土资源部《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》的规定进行认定。对经转让过户、司法裁定过户等方式取得的闲置土地以及因各类原因造成闲置的土地，其闲置时间应当根据政府首次供地时国有建设用地使用权有偿使用合同或划拨决定书约定的动工开发日期进行认定;没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期;实际交付日期不明确的，以核发国有土地使用权证之日起1年为动工开发日期。

(三)政府原因造成土地闲置的认定。 对政府原因造成土地闲置的，由政府或政府部门出具书面意见，并由相关负责人和责任人签字确认。政府原因已经消除的，不得再认定为政府原因。对因政府原因造成土地闲置的，经界定确属各级政府及其有关部门履职不到位的，必须严肃追究有关单位及相关人员的责任。

(四)低效利用建设用地的认定。 低效利用建设用地是指已超过国有建设用地使用权有偿使用合同或划拨决定书约定竣工期限, 但尚未完成开发建设的非闲置国有建设用地。

二、规范闲置国有建设用地的处置方式

(五)无偿收回土地使用权或者收取土地闲置费。 对非政府原因和不可抗力造成土地闲置的，依法无偿收回土地使用权或者收取土地闲置费。对超过动工开发日期满2年未动工开发或未完成项目投资总额25%的，采取无偿收回土地使用权方式处置。对超过动工开发日期满1年未满2年不动工开发的，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费，土地闲置费不得列入生产成本和已投资额。

(六)延长动工开发期限。 因政府原因造成土地闲置的，对已具备动工开发条件且项目符合产业政策、已落实项目资金的闲置土地，可延长动工开发期限，并签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任，同时明确延长期限届满后仍未动工开发建设的，无偿收回土地使用权。 

(七)有偿收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)的规定计算。收回土地使用权价款可采取一次性补偿、分期兑现、约定支付时限和利息等方式进行支付。

(八)改变土地用途。 因政府或者政府有关部门调整土地用途、规划条件造成土地闲置的，可与土地使用权人协商改变土地用途进行开发, 并按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续。在符合土地利用总体规划和城乡规划的条件下，可依法改变土地用途用于省政府支持发展的十二个重点产业等项目，但法律、法规、规章以及省政府规范性文件另有规定的除外。

(九)土地置换。对采取置换方式处置的闲置土地，应限于依法通过招标、拍卖、挂牌方式出让取得且已缴清土地价款、落实项目资金的闲置土地，对通过其他方式供应的闲置土地，不得采取置换方式进行处置。

三、严格存量国有建设用地开发利用管理

(十)严肃处理以“化整为零”等方式违法供地的行为。 对市县违反土地供应控制标准超面积供地，以“化整为零”方式超标准供地或违反土地招标、拍卖、挂牌规定以协议方式供地等违法供地行为，要予以严肃处理，严格整改。对已经签订土地出让合同的，依法依约解除合同或者变更合同，并妥善处理善后工作;对违法审批的，依法撤销行政许可;依法应当收回土地使用权的，予以收回。

(十一)严格土地一级开发管理，认真处置以框架协议等为名大面积圈占土地的行为。按照省政府有关土地一级开发规定，加强对土地一级开发项目中的存量国有建设用地处置。对存在企业违反协议约定的，应当督促企业严格履行土地开发协议;对符合解除协议条件的，应当依法解除协议。对未经省政府批准，市县政府擅自与企业签订具有土地成片开发性质的用地合同(协议)的，要依法解除合同(协议)。对市县政府与企业签订招商引资合同、项目合作合同或者框架协议、意向书等，明确将一定规模或者特定区域内土地供应给企业，或者以项目开发建设等方式规避土地使用权出让等违反土地招标、拍卖、挂牌规定变相供应土地的，市县政府应当予以整改，并依法依规做好善后处置工作。 

(十二)依法规范和处置“低买高卖”违法转让土地的行为。 规范土地二级市场交易行为，严禁违法私下买卖土地，对未经原登记机关批准，违反《中华人民共和国城市房地产管理法》规定的土地转让条件，开发投资额未达到25%以上的，一律不得转让。对土地使用权人未达到土地转让条件即违法转让土地、并存在土地闲置情形的，依法对闲置土地进行处置。已经办理土地变更登记的，以变更登记后的土地使用权人作为闲置土地处置相对人;未办理土地变更登记手续的，以原土地使用权人作为闲置土地处置相对人。

(十三)加快大宗地块的开发利用。对符合分割宗地条件的国有建设用地，市县政府可与土地使用权人协商分割开发宗地，按分割后的宗地重新签订土地使用合同，明确新的土地开发期限、竣工期限等内容，加快土地开发利用。对分割后不具备开发条件的部分用地，市县政府可协商收回土地使用权，避免土地资源长期空置浪费。

(十四)依法做好查封、抵押存量国有建设用地处置。对司法机关查封的存量国有建设用地，在查封期限内，依法不能收回存量国有建设用地的，待解封或者查封期满后，可依法收回土地使用权。对设置抵押权的存量国有建设用地，不影响对其进行处置，但处置前必须书面告知抵押权人。

四、加快低效利用建设用地的盘活利用

(十五)督促低效利用建设用地开发利用。 各市县要按照国有建设用地使用权有偿使用合同或划拨决定书的约定，督促土地使用权人开发建设。对未按照合同约定开发的，按合同约定追究违约责任;合同约定不明确的，可通过重新签订补充协议，约定开发进度、投资强度、竣工期限和违约责任的方式，提高项目用地开发效益和开发品位。对未按照划拨决定书的约定开发使用的，限期开发使用，逾期可收回未开发使用的土地。 

(十六)推动低效利用建设用地转型。 对低效利用的工矿仓储等用地，可按规定用于发展经营性养老、医疗、健康、文化、教育、体育、信息、研发设计等产业项目，在一定时间内保持土地性质和土地用途不变。存量商品住宅用地可通过调整土地用途、规划条件进行转型利用，用于国家和我省支持的相关产业项目的开发建设。严格执行“两个暂停”政策，因“两个暂停”政策造成商品住宅用地闲置，土地使用权人不同意转型和改变土地用途的，可依法有偿收回。

(十七)依法收回低效利用建设用地。 对经督促后仍未按合同约定开发，以及未能进行产业转型和改变土地用途的低效利用建设用地，有条件收回土地的，市县政府可依法有偿收回土地使用权。

五、严格存量国有建设用地处置责任追究

(十八)土地使用权人未按国有建设用地使用权有偿使用合同约定动工的，市县政府应当依照合同约定追究违约责任。 对违反法律法规规定和合同约定恶意囤地、炒地、造成土地闲置的，在闲置土地处置完毕前，市县国土部门不得受理该土地使用权人新的用地申请，不得受理该宗土地使用权转让、抵押登记等手续，禁止其参加新的用地竞买。

(十九)将处置工作与年度新增建设用地指标进行挂钩。 对存量国有建设用地清理处置不力的，减少或停止年度新增建设用地指标安排;对存量国有建设用地清理处置效果突出的，可增加年度新增建设用地指标安排。对未按要求完成闲置土地处置的，以及2014年后新增闲置土地面积超过近5年年均供地量20%的市县，由省国土资源厅报请省政府对相关市县政府负责人进行约谈。对导致土地闲置、影响处置进度或者闲置土地处置工作履职不到位的相关人员，按照有关规定追究责任。

(二十)各市县、各部门要加强与法院、检察院、审计、监察等有关单位联动。落实土地管理共同责任制，做好相关违法线索移交，对涉及土地清理处置中的违法用地等行为进行审计，对违法违纪行为予以严肃查处，对重点案件进行公开通报、曝光，加强监督检查，确保清理处置工作取得实效。

海南省人民政府办公厅

2016年10月9日

(此件主动公开)