滁州市关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的指导意见
各县（市、区）农委、明光市水产局、定远县水务渔业局：
近年来，我市各地高度重视发展农业规模经营，出台了相关政策文件，推动了集约规模经营，开辟了农民增收渠道，取得了积极成效。在土地流转中也出现了一些值得注意的问题：一些经营主体不顾自身经济实力和经营能力，盲目贪大求快；有的经营主体不能按合同及时履约；有的地方土地流转价格偏高，加大了经营风险，容易引发矛盾纠纷，影响农村社会和谐稳定。为进一步规范推进我市农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，结合我市实际，特提出以下指导意见。
一、总体要求
（一）指导思想。认真贯彻落实习近平总书记视察安徽重要讲话和中央及省有关文件和精神，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转；坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度；坚持农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。
（二）基本原则
——坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。
——坚持因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。
——坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。
——坚持经营规模适度，既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。
二、稳定完善农村土地承包关系
(三)健全土地承包经营权登记制度。各地要以农村土地(指承包耕地，下同)承包经营权确权登记颁证为契机，全面清理二轮土地承包合同，按照完善后的土地承包合同和新建立的土地承包经营权登记簿，依法颁发权属证书，建立健全规范的承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度，强化农村土地承包经营权物权保护，为推进土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。 2016年底，全面完成全市农村土地承包经营权确权登记颁证任务，建立健全县乡互联互通的农村土地承包经营权确权登记信息管理应用平台，实现农村土地承包经营权和土地流转管理服务信息化。
三、规范引导农村土地经营权有序流转
(四)鼓励创新土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方，探索建立引导农户长期流转承包地并促进其转移就业的扶持政策体系，对流转期限3年以上、经营规模适度的新型经营主体给予奖补。结合土地承包经营权确权登记，鼓励农民在自愿前提下开展互换并地解决承包地细碎化问题。支持各类新型农业经营主体开展全程土地托管或主要生产环节服务托管。稳步推进定远县农村土地经营权抵押贷款试点，制定统一规范的操作流程和管理办法，探索建立土地经营权抵押登记制度、抵押价值评估和抵押资产处置办法。
(五)严格规范土地流转行为。严格土地流转合同审核把关，确保土地流转意愿、价格确定、形式选择均由承包农户自主决定，流转收益归承包农户所有，流转期限由流转双方在法律规定的范围内协商确定。制定规范的土地流转委托书格式文本。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户承包地，更不能以少数服从多数名义，将整村整组农户承包地集中流转对外招商经营。建立监督检查制度，定期检查土地流转政策执行情况。严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。严肃查处截留、挪用农民承包地流转金，以及少数基层干部私相授受、谋取私利的行为。
(六)强化土地流转管理和服务。严格按照《滁州市人民政府办公室关于加快推进农村土地流转的意见》要求，建立完善土地管理和服务制度，加强流转合同审查、登记、备案、建档和土地流转监测工作，完善土地流转政策咨询、信息发布、合同签订、流转规模和价格指导、委托流转等服务。依托农村经营管理机构，把土地流转信息平台建设纳入土地承包经营权确权登记信息管理系统统筹规划，加快建成县乡村三级服务和管理网络。使用统一的省级合同示范文本，规范、引导流转双方合同签订工作。充分利用现有农村产权交易资源，重点打造县乡联动的土地流转交易平台，为土地流转提供服务。研究制定完善土地流转交易规则和管理办法。健全乡村调解、县(市、区)仲裁、司法保障的纠纷调处机制，及时调处土地承包经营权流转纠纷。
(七)合理选择土地经营规模。从许多地方的实践来看，土地经营规模的务农收入相当于当地二、三产业务工收入的，土地经营规模相当于当地户均承包土地面积10—15倍的，比较适合多数地区的生产需求。各地要结合实际不断探索和丰富适合当地发展的有效形式。可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。引导农民以承包地入股组建土地股份合作社，鼓励承包农户开展联户经营，引导发展农民合作社联合社，扩大生产经营面积，解决土地碎片化和产出能力低下等问题，推动集约规模经营。引导鼓励龙头企业与农民或农民合作社以“订单农业”等方式实现规模经营。鼓励各地积极推广既不改变农户承包关系、又保证地有人种的托管服务模式。鼓励种粮大户、农机大户和农机合作社开展全程托管或主要生产环节托管，实现统一耕作，发展适度规模经营。各地要依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，因地制宜地选择本地土地规模经营的适宜标准。就我市来讲，现阶段土地适度规模经营，家庭农场种植业一般应在100-500亩之间，200-300亩为宜；水面特种养殖（河蟹、虾类、鳜鱼、甲鱼、黄鳝、泥鳅等）50亩左右为宜；水面一般养殖（鲫鱼、青鱼、草鱼、鲢鱼、鳙鱼、鳊鱼、鲤鱼等）100亩左右为宜；生猪常年出栏400头（不含仔猪）、肉牛出栏60头、奶牛存栏20头、肉羊出栏400只、蛋禽常年存栏2000只、肉禽年出栏30000只左右为宜；蔬菜、经果和其它特色农业规模20-50亩为宜。经营管理能力较强、资金实力雄厚、农机装备水平较高的农场主，可以适度扩大经营规模。
(八)加强土地流转用途管制。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。强化监督检查，坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。利用规划和标准引导设施农业发展，强化设施农用地用途监管。合理引导粮田流转价格，降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积。
(九)加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。省农委近期将制定下发加强工商企业租赁农户承包地监管和风险防范的实施办法，各地要结合当地实际，抓紧研究制定实施方案，并加强对落实情况的督查检查。对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地作出明确的上限控制，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，重点对企业经营范围、投资能力、科技水平、土地复垦能力进行审查；对租赁规模、租赁用途、租赁期限、租赁价格及租金支付方式进行审核。要依据工商企业租赁农户承包地面积实行分级备案，严格准入门槛，加强事中事后监管。建立日常监测制度和土地流转退出机制，及时对土地利用、项目实施、合同履行等情况进行跟踪审查、评估和监测，对符合要求的给予政策扶持，对严重违法违规行为或因经营不善及自然风险、市场风险导致生产经营无法继续进行的，要实行限期退出，防止浪费农地资源、损害农民土地权益。
四、加快培育新型农业经营主体
(十)发挥家庭经营的基础作用。继续重视和扶持普通农户发展农业生产。积极培育规模适度的农户家庭农场。大力开展示范家庭农场创建活动，分级建立示范家庭农场名录，健全动态管理服务制度。不断加强青年农场主培训培育。
(十一)加快发展农户间的合作经营。鼓励承包农户通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联户经营。鼓励发展多种形式的农民合作组织。实行农民合作社年度报告制度。引导发展农民合作社联合社。支持农民合作社开展农社对接。允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。
(十二)鼓励发展适合企业化经营的现代种养业。鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。发展壮大农业产业化龙头企业，加快培育以龙头企业为核心、专业合作社为纽带、专业大户和家庭农场为基础的现代农业产业化联合体。引导各类经营主体共同出资、相互持股，发展多种形式的农业混合所有制经济。
(十三)探索新的集体经营方式。支持村组盘活集体资产资源，发展物业经济，壮大集体经济实力。鼓励有条件的地方根据农民意愿，统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，或以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营。
(十四)加大对新型农业经营主体的政策扶持力度。各级要扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持资金规模。支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜。加快建立财政项目资金直接投向符合条件的合作社、财政补助形成的资产转交合作社持有和管护的管理制度。完善农机购置补贴政策，整合农机购置补贴和秸秆禁烧有关资金，向新型农业经营主体倾斜支持。整合财政涉农资金优先扶持现代农业产业化联合体内部的新型农业经营主体。
五、建立健全农业社会化服务体系
(十五)培育多元社会化服务组织。加快构建新型农业社会化服务体系。利用现有服务设施，健全乡镇农业公共服务中心和村级服务站点。大力培育合作服务组织、服务型农业企业和社会服务组织。加快建设农村产权交易、农业经营主体信用和农产品流通服务平台。支持建设粮食烘干、农机场库棚和仓储物流等配套基础设施。开展农业社会化服务示范创建活动。开展政府购买农业公益性服务试点，鼓励向经营性服务组织购买易监管、可量化的公益性服务。
(十六)推进新型职业农民教育培训。将长期从事农业生产、有一定产业规模、文化素质较高的专业大户、家庭农场主、农民合作社骨干等作为重点教育培训对象，努力构建新型职业农民和农村实用人才培养、认定、扶持体系，建立公益性农民培养培训制度，探索建立培育新型职业农民制度。
六、加强组织领导
（十七）加强领导督查。土地适度经营问题涉及农民切身利益，事关农村改革发展稳定全局。各地要切实加强组织领导和统筹协调，明确部门职责，健全工作机制，加快形成推进工作的合力。加强调查研究，认真总结基层和群众的创造，搞好分类指导。加大政策宣传力度，准确把握政策要求，营造良好的改革发展环境。坚持规划引领，引导土地经营权流转与土地利用总体规划、美好乡村建设规划、优势农产品产业带规划和现代农业示范区建设规划相衔接。要建立监督检查制度，每年定期开展专项检查，及时查处和纠正违纪违法行为，确保农村土地流转和农业适度规模经营健康发展。
（十八）加强财政扶持。各地要将农村土地流转平台建设、仲裁员培训、调解仲裁委员会和仲裁庭办公设施、农民仲裁员误工补贴等所需经费纳入财政预算，给予支持。2016年和今后几年市财政将继续每年拿出350万元，用于奖励农村土地适度规模经营的市级示范家庭农场、农民专业合作社等受让主体。各县（市、区）要拿出相应配套资金，用于激励推进农村土地适度规模流转经营。
滁州市农业委员会
2016年11月22日
报：省农委，市政府
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