2016年6月28日印发了《乌兰察布市土地承包经营权确权登记颁证工作方案》（乌政办发〔2016〕38号）。

根据内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发《内蒙古自治区土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》（内政办发〔2016〕37号）精神，为全面推进土地承包经营权确权登记颁证工作,在总结我市前期试点经验的基础上，制订全市土地承包经营权确权登记颁证工作方案。

一、开展土地承包经营权确权登记颁证工作的指导思想、总体要求和基本原则

（一）指导思想。坚持和完善农村牧区基本经营制度，保持现有土地承包关系稳定，建立农村牧区土地承包经营权登记制度，明晰土地承包经营权归属，强化对农牧民土地承包经营权的物权保护，依法赋予农牧民更加充分而有保障的土地承包经营权，为促进农牧业现代化和农村牧区和谐稳定提供体制保障。各地区、各相关部门要统一思想，站在战略和全局的高度，把确权登记颁证工作作为全面深化农村牧区改革的重要任务，从农村牧区实际出发，深刻认识开展土地承包经营权确权登记颁证工作的重大意义，自觉把思想和行动统一到中央的决策部署上来，以高度的政治责任感和历史使命感做实做细此项工作。

（二）总体要求。开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，必须准确把握中央关于全面深化农村牧区改革的精神，坚持和完善农村牧区基本经营制度，按照保持稳定、依法规范、民主协商、因地制宜的原则，积极稳妥地推进。以现有农村土地所有权确权登记发证材料、土地承包方案、承包合同、承包台账、承包经营权证书为依据，查清承包地块面积和空间位置，完善土地承包合同，建立健全土地承包经营权登记簿，颁发土地承包经营权证。严格执行农村土地承包法律政策，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，实现“四相符、五到户”，即承包面积、承包合同、经营权登记簿和经营权证书“四相符”；承包地分配到户、承包地四至边界测绘登记到户、承包合同签订到户、承包经营权证书发放到户、基本农田标注到户“五到户”。为开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据；要通过确权登记颁证，建立土地承包经营权设立、转让、互换、变更、抵押等登记制度，确认农牧户承包地的占有、使用、收益等各项权利；要通过确权登记颁证，建立健全土地承包经营权信息应用平台，实现土地承包合同、登记簿和权属证书信息化，加强土地承包经营权确权登记应用，方便群众查询，利于服务管理，更好地服务于现代农牧业和新农村新牧区建设。

（三）基本原则

1.坚持尊重历史、保持稳定的原则。在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下开展土地承包经营权确权登记颁证试点工作，以既有的土地承包合同和土地承包经营权证书为基础，严禁随意调整和收回农民承包地。这项工作的开展是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来、打乱重分，不能借机调整或非法收回农牧户承包地。原则上维护农户现有的承包面积，对原有的承包关系和面积不做调整，也不改变根据原承包面积确定的惠农政策数量和相关责任义务。测量后的实际承包面积与原土地承包合同、权属证书记载面积不一致的，要根据本集体通过的土地承包经营权确权登记颁证方案进行确权；属于原承包地块四至范围内的，原则上应将经农户确认签字的实测面积确权给原承包农户。未经本集体成员协商同意，不得将承包方测量后多出的承包面积转为其他方式承包并收取承包费。对于在二轮土地延包时，因土地等级差别抵顶面积等折合承包面积造成实际耕种面积与承包面积不符的，取得承包户的认可后，要按照实际耕种面积登记。对个别嘎查村、组的部分群众要求调地的，按照法律法规和政策规定，充分尊重民意，慎重把握，妥善处理。

2.坚持依法依规、民主协商的原则。严格执行《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《内蒙古自治区实施〈农村土地承包法〉办法》等有关土地承包经营权登记的规定，按照农业部制定的相关规范和标准开展土地承包经营权确权登记颁证，确保登记成果的完整、真实、准确。对工作中出现的问题和争议，在依照法律、法规和政策的前提下，结合当地实际，按照民主决策的原则妥善处理。权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。

3.坚持以确权确地为主的原则。土地承包经营权确权，要坚持确权确地为主，总体上要确地到户，要从严掌握确权确股不确地的范围，坚持农地农用。对农村牧区土地已经承包到户的，均要确权到户到地。不得违背农牧民意愿，行政推动确权确股不确地；不得以少数服从多数的名义强迫不愿确股的农牧民确股。

4.坚持以农牧民群众为主体的原则。农牧民群众主动参与、积极配合是搞好土地承包经营权确权登记颁证的关键。要做好深入细致的宣传、动员和解释工作，让农牧民群众充分认识了解确权登记颁证工作的目的、意义、作用和程序，充分发挥农牧民群众的主体作用。嘎查村、组的集体土地确权登记颁证方案，要在本集体成员内部充分讨论，重大事项均应经本集体成员民主讨论决定，切实做到农牧民的事让农牧民自己做主，不得强行推动。对于外出不在家的农牧户，要采取多种方式及时通知到户到人，充分保障其知情权、选择权、决策权。

5.坚持进度服从质量的原则。土地承包经营权确权登记颁证工作，功在当代、利在千秋，不能怕麻烦，图省事，必须做实做细。各地区要根据本地区实际，科学把握进度，积极稳妥推进。要实行全程质量控制，把握关键环节，守好质量关口，确保确权登记颁证成果经得起时间和历史的检验。

6.坚持地方分级负责的原则。按照中央要求，各旗县市区、苏木乡镇人民政府是组织实施确权登记颁证工作的关键主体，要强化属地管理，层层落实责任，对本行政区域内的土地承包经营权确权登记颁证工作全面负责。市主要承担组织协调责任，旗县市区、苏木乡镇主要承担组织实施责任，领导要亲自挂帅、精心组织、全面落实。

二、土地承包经营权确权登记颁证技术方案

开展土地承包经营权确权登记颁证工作要严格按照农业部《农村土地承包经营权调查规程》（NY/T2537-2014）、《农村土地承包经营权要素编码规则》（NY/T2538-2014）、《农村土地承包经营权确权登记数据库规》（NY/T2539-2014）三个行业标准执行。各地区可采用的测绘方法有：全球卫星定位技术全野外实测、航测辅以部分野外实测、卫星图像辅以部分野外实测。各地区应从本地区实际出发，确定适合本地区地形地貌特点的测绘方法，可以采取单一的测绘技术方案，也可以采取组合的测绘技术方案，但要确保测量成果符合国家标准和规范要求。

（一）全球卫星定位技术全野外实测

1.主要程序

（1）委托有资质的专业机构或由培训考核合格的人员组建队伍，以2至3人为小组，由农牧民指认地界，采用GNSS(GlobalNavigationSatelliteSystem,全球导航卫星系统)接收机、全站仪（RTK）等逐地块测量承包地，实地获取或解算界址点坐标；

（2）由专业技术人员室内作业，形成数字化承包地地籍图，计算承包地面积。

2.适用范围：适用于地块小而碎，且精度要求高的地区

（二）航测法辅以部分野外实测

1.主要程序

（1）委托有资质的技术机构，采用飞机或无人机航拍地面图像，制成基础工作底图；

（2）携图配合开展入户调查、指认地界等工作，并利用GNSS接收机、全站仪等对图像上不清楚的部分地块进行实地补测；

（3）由专业技术人员室内作业，数字化形成承包地地籍图，计算承包地面积。

2.适用范围：适用于地界有显著标志物的地区。

（三）卫星图像辅以部分野外实测

1.主要程序

（1）委托有资质的技术机构，采用高分辨率的卫星遥感图像或采用符合精度要求的“二调”成果、集体土地所有权确权登记发证图件，制成基础工作底图；

（2）携图配合开展入户调查、指认地界等工作，并利用GNSS接收机、全站仪等测绘技术对图像上不清楚的部分地块进行实地补测；

（3）由专业技术人员室内作业，数字化形成承包地地籍图，计算承包地面积。

2.适用范围：适用于地块面积大、地界清晰的地区。

由于全面用手持GPS实测的测量精度无法达到农业部技术规程的要求，所以不允许使用手持GPS进行测绘。

三、工作范围、时间安排和工作步骤

（一）工作范围

按照自治区要求，从2016年起，我市土地承包经营权确权登记颁证工作在全市全面推进。2016年，安排商都县整县推进；2017年开展确权登记颁证的集宁区、丰镇市、察右前旗、察右后旗、四子王旗、卓资县、凉城县、兴和县、化德县，2016年完成确权任务的60%，2016年底或2017年初，整体推进。

（二）时间安排

2016年开展土地承包经营权确权登记颁证的整旗县推进地区，2017年底基本完成；2017年开展确权登记颁证工作的旗县市区，2018年6月底基本完成，2018年下半年进行查漏补缺，完善相关工作，2018年底全市土地承包经营权确权登记颁证工作全面完成。

（三）工作步骤

开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，核心是确权，重点在登记，关键在权属调查，要严格按照以下步骤积极、有序、稳妥推进。

1.准备工作

（1）成立机构。各旗县市区要成立由农牧业、党委农村牧区工作、财政、国土资源、林业、民政、水利、环保、信访、金融、法制、档案、妇联等部门组成的土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，具体负责制定实施方案、组织落实、总结验收等工作的组织指导。领导小组办公室设在同级农牧业部门，负责日常工作的组织协调。苏木乡镇成立相应的工作机构，负责具体实施工作。嘎查村、组成立土地承包经营权确权登记颁证工作组，承担调查、汇总、审核等具体工作，负责调解出现的矛盾和纠纷，将登记工作中出现的重大事项提交嘎查村、组村民大会或嘎查村、组村民代表大会依法议决。

（2）制定方案。市结合本地区实际制定工作方案，各旗县市区、苏木乡镇和嘎查村、组制定具体的工作实施方案或实施细则，明确时间表和路线图。调查队伍根据《农村土地承包经营权调查规程》（NY/T2537-2014）、本实施方案、本地区的工作实施方案或实施细则，按《测绘技术设计规定》（CH/T1004）的要求编写调查专业技术设计书。

（3）宣传动员。各旗县市区要对农村土地承包经营权确权登记颁证进行再动员再部署，根据当地实际，编印土地承包经营权确权登记颁证的“明白纸”、宣传册，解读政策，澄清疑惑，明确要求。创新宣传方式方法，把贴标语、刷宣传栏、写公开信等传统手段与电视、电话、广播、网络等现代手段相结合，融合群众喜闻乐见的现场解答等手段，扩大宣传范围，提高宣传效果，讲解开展土地承包经营权确权登记颁证工作的意义、内容、方法和步骤。苏木乡镇、嘎查村组要分别召开乡镇嘎查村干部、村民会议或村民代表大会进行宣传动员，用横幅、标语、广播等各种形式进行广泛宣传，让每一位农牧民都了解此次确权登记颁证工作的意义、目的和原则，了解党的农村牧区政策和法律法规。

（4）开展培训。市、旗县市区分层次、分阶段、分对象开展土地承包经营权确权登记颁证的相关政策法规和技术培训，建立具有较高法律、法规、政策素质的工作队伍。

（5）资料准备。一是准备农村牧区集体土地所有权确权登记发证成果资料。包括农村牧区集体土地所有权确权登记发证成果数据、图件、土地调查、土地规划和基本农田保护划区定界资料等；二是准备农村牧区土地承包经营权权属资料。包括农村牧区土地承包方案、承包合同、承包台账、已经颁发的农村牧区土地承包经营权证、依法变更的有关合同、申请和审核资料，以及涉及农村牧区土地承包经营权设立、变更、转让和灭失的会议记录、决议和表决结果等；三是准备调查区域内的基础测绘资料。包括大地控制点资料、地形图、地籍图、正射影像图和数字高程模型数据等;四是准备调查所需的其他资料，如身份证、户口本、婚姻登记证或其他证明资料。

（6）表册准备。包括发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表、调查信息公示表和公示结果归户表。

2.权属调查

（1）发包方调查。发包方调查内容包括发包方的名称和负责人姓名、地址等，填写《发包方调查表》。发包方按照以下情形确定：依法属于农牧民集体所有的农村牧区土地，发包方为嘎查村、组集体经济组织或者村民委员会；分别属于嘎查村、组内两个以上集体经济组织的农牧民集体所有的农村牧区土地，发包方为嘎查村、组内各集体经济组织或者村民小组；国家所有依法由农牧民集体使用的嘎查村、组土地，发包方为使用该土地的嘎查村、组集体经济组织、村民委员会或者村民小组。集体经济组织发生分离或者合并、发包方名称发生变更、发包方承办人或负责人发生变更等情况，按照《农村土地承包经营权调查规程》（NY/T2537-2014）规定调查，并在“调查记事”栏注明变更情况。

（2）承包方调查。承包方调查以收集到的农村牧区土地承包方案、承包合同、承包台账、已经颁发的农村牧区土地承包经营权证和其他合法权属资料、农牧户身份证、户口本、婚姻登记证或其他证明资料为基础，填写《承包方调查表》。家庭承包方式承包的承包方调查内容包括承包方代表的姓名、地址及承包户“二轮”土地承包以来所有家庭成员（包括新增、死亡等成员，并在备注栏说明家庭成员情况，如新生、嫁入、入赘、嫁出、死亡、共有人、军官、在校生等情况）。承包方代表的确定和农牧户分家析产，按照《农村土地承包经营权调查规程》（NY/T2537-2014）规定处理。

（3）承包地块调查。根据基础工作底图和农牧户承包地登记基本信息，以农村牧区集体土地所有权确权登记结果为基础，采取符合规范标准、农牧民群众认可的技术方法，进行承包地块权属调查，查清承包地块的面积、四至、空间位置，制作承包地块分布图，如实填写《承包地块调查表》，并由发包方、承包方和毗邻地块或地物指界人进行指界签章确认，指界人可以是权利人本人，也可以委托代理人，代理人指界时出示代理人身份证明和委托书。对存在争议的地块，待争议解决后再进行确权登记。按照《农村土地承包经营权调查规程》（NY/T2537-2014）、《农业部办公厅关于印发〈农村土地承包经营权确权登记颁证成果图制图规范（试行）〉的通知》（农办经〔2015〕23号）要求，制作工作底图。地块调查指界、地块测量、地块分布图制作、计算面积，按照《农村土地承包经营权调查规程》（NY/T2537-2014）要求执行。

3.制定嘎查村、组确权方案

嘎查村、组确权方案按照《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》的有关规定，依法经本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上嘎查村、组村民代表讨论通过，并公开组织实施。切实做到嘎查村、组土地承包经营权确权方案在本集体经济组织成员内部充分讨论，达成一致，切实做到农牧民的事让农牧民自己做主。

4.公示确认

（1）审核公示。由嘎查村、组土地承包经营权确权登记颁证工作组根据权属调查结果，形成《农村土地承包经营权调查信息公示表》。地块分布图和调查信息公示表制作完成后，由嘎查村、组土地承包经营权确权登记颁证工作组进行审核。审核通过后，以发包方为单位按承包方顺序逐地块在嘎查村、组公示调查结果，公示包括公示表和公示图，公示期限不少于7天。

（2）勘误修正。对公示过程中发包方和承包方提出的异议，调查员配合确权登记颁证工作组及时进行核实、修正，并再次进行公示，公示期限不少于7天。

（3）结果确认。公示无异议的，根据调查和公示结果，以承包方为单位制作《农村土地承包经营权公示结果归户表》，并由发包方代表、承包方代表或其委托代理人进行签字确认。

5.完善土地承包合同

按照嘎查村、组确权方案，依据公示确认成果，完善土地承包合同，作为承包户取得土地承包经营权的法定依据。对没有签订土地承包合同的，要重新签订承包合同；对承包合同丢失、残缺的，进行补签、完善。实际承包面积与原土地承包合同、权属证书记载面积不一致的，要根据本集体通过的土地承包经营权确权方案进行确权。属原承包地块四至范围内的，原则上应确权给原承包农牧户。未经本集体经济组织成员协商同意，不得将承包方多出的承包面积转为其他方式承包并收取承包费。土地承包合同记载期限应与二轮土地延包期限一致。土地承包合同一式四份，发包方、承包方、苏木乡镇和旗县市区农牧业局各持一份。

6.建立土地承包经营权登记簿

按照《内蒙古自治区农村牧区土地承包经营权登记簿（样式）》，根据苏木乡镇《农村牧区土地承包经营权确权登记颁证申请书》和完善后的承包合同，以承包农牧户为基本单位，按照一户一簿原则，明确每块承包地的范围、面积及权利归属，由旗县市区农牧业局建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿，作为今后不动产统一登记的基础依据。登记簿应当记载发包方、承包方的姓名、地址，承包共有人，承包方式，承包地块的面积、坐落、界址、编码、用途、权属、地类及是否基本农田，承包合同编号、成立时间、期限、权利的内容及变化等。承包农牧户自愿提出变更、注销登记申请的，经核实确认后，予以变更或注销，并在登记簿中注明。土地承包经营权登记簿要采用纸质和电子介质。为避免因系统故障而导致登记资料遗失破坏，应当进行异地备份。有条件的地区，应当采取多种方式多地备份。

7.核发土地承包经营权证

根据完善后的土地承包合同和建立健全的土地承包经营权登记簿，在确保信息准确无误、责任权利明确的基础上，按规定程序和农业部制定的土地承包经营权证书样本，由旗县市区核发土地承包经营权证书。原已发的土地承包经营权权属证书收回销毁。

8.建立土地承包经营权确权登记数据库和土地承包经营权信息应用平台

按照《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》（NY/T2539-2014）、《农村土地承包经营权确权登记数据库建设技术指南（试行）》、《农村土地承包经营权确权登记数据库成果汇交办法（试行）》规定，根据土地承包经营权确权登记过程中形成的影像、图表和文字等资料，以旗县级为单位建立土地承包经营权确权登记数据库和土地承包经营权信息应用平台，实现土地承包合同、权属登记、经营权流转和纠纷调处等业务工作的信息化管理。

9.档案管理

土地承包经营权确权登记颁证工作过程中形成和收集整理的文字、图表、声像、数据、嘎查村、组确权方案等资料，是土地承包经营权确权登记颁证的重要凭证和历史记录。各地区要按照农业部、国家档案局出台的《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》和自治区农牧业厅、档案局出台的《内蒙古自治区农村土地承包经营权确权登记颁证和草原确权承包及基本草原划定档案管理办法》要求，统一领导、分级实施、分类管理、集中保管，制定档案管理制度，认真做好土地承包经营权确权登记颁证档案资料的收集、整理、鉴定、保管、编研和利用等工作。档案管理工作应当与土地承包经营权确权登记颁证工作同步部署、实施、检查和验收，做到组织有序、种类齐全、保管安全，确保管有人、存有地、查有序。

10.总结验收

按照《农业部办公厅关于印发〈农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法（试行）〉的通知》（农办经〔2015〕5号）和《内蒙古自治区土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法（试行）》要求，各旗县市区要认真总结土地承包经营权确权登记颁证工作经验，做好检查验收工作。检查验收工作以旗县市区为基本单位，原则上采取旗县级自查、市级核查、自治区级检查验收的方式进行。各地要严格按照操作规程和技术标准，把握关键环节，实行全程质量控制，确保通过检查验收。

四、工作要求

（一）加强组织领导，明确各级职责

土地承包经营权确权登记颁证是党的十八届三中全会决定的农村牧区重大改革事项，关系“三农三牧”工作全局。各地要强化组织领导，分级负责，明确责任，抓好落实。各旗县市区是组织实施确权登记颁证工作的关键主体，主要领导要高度重视，切实负起责任，亲自挂帅，亲自研究部署，为工作开展提供有力保障。要层层落实责任，把责任落实到每一个具体工作人员，把任务分配到每一块土地，确保有人抓、有人管、有人具体落实。

（二）健全工作机制，加强部门协作

各地要按照中央要求，建立健全统一领导、分工协作、群众广泛参与的工作机制，统筹协调，合力推进。农牧业部门承担牵头职责，负责综合协调、组织实施和工作指导；财政部门负责根据实际需要统筹安排资金，加强资金监管；国土资源部门负责免费提供最新的全国土地调查和农村牧区集体土地所有权确权登记等成果，并配合做好土地承包经营权确权登记颁证与不动产登记工作的有效衔接；法制部门负责研究完善有关法律法规；档案部门负责指导土地承包经营权确权登记颁证档案管理。要加强嘎查村、组土地承包经营权确权登记颁证工作的组织领导，切实发挥农村牧区基层组织的职能作用，动员和组织广大农牧民群众积极参与到土地承包经营权确权登记颁证工作中。

（三）加大宣传培训，维护农民合法权益

采取多种形式，利用各种媒介，开展宣传活动，引导和营造良好的舆论氛围和工作环境。根据当地实际，编印土地承包经营权确权登记颁证的“明白纸”、宣传册，解读政策、澄清疑惑、明确要求。创新宣传方式方法，扩大宣传范围，提高宣传效果。加强培训，形成具有专业素质的队伍。制定培训计划，编制培训教材，创新培训方式，把专家讲解和现场教学有机结合，提高培训的针对性和实用性，确保广大基层干部和相关技术人员得到必要的培训。土地承包经营权确权登记颁证工作的出发点和落脚点是维护和保障农牧民的合法权益，要坚持农牧民为主体，不能让农牧民的利益受到损害。对于非农、非牧人员占用耕地的，要按照自治区党委、政府、纪委和乌兰察布市委、政府、纪委有关政策精神，区别不同情况进行清理，不能借确权使非法占用耕地合法化。

（四）准确把握政策界限，妥善解决突出问题

要严格执行农村土地承包法律法规和政策规定，对确权工作中遇到的问题按照“保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置”的原则依法妥善解决。要组织力量深入基层、深入实际对土地承包问题进行摸底排查，妥善解决土地承包经营权确权登记颁证工作中可能影响登记工作顺利开展的突出问题。引导当事人依法理性地反映和解决土地承包经营纠纷，通过协商、调解、仲裁和诉讼等渠道妥善化解。对于具有苗头性、倾向性和共性的问题，要在深入研究和广泛论证的基础上，以旗县为单位认真研究并依法提出确权登记政策性问题的指导意见，涉及全市性的重大政策要及时请示。对局部性的问题，鼓励各地按照“一村一策”或“一事一议”的办法，依靠群众，用群众接受的办法，通过实行差异化、区别性的措施解决问题。

（五）加强检查指导，做好经验总结

建立健全土地承包经营权确权登记颁证工作情况报告、监督检查制度。各旗县市区确权工作领导小组要定期对各个阶段的工作情况进行督促检查，及时做好工作调度，适时进行情况通报，及时发现和解决工作中出现的新情况、新问题，工作中遇到的重大问题及时报告。对作风不实、措施不当、违背政策、导致农民上访和发生群体性 事件的，要严肃追究有关责任人责任。认真执行土地承包经营权确权登记颁证工作进展情况定期上报规定，定期通报各地区工作进展情况，每月25日以正式文件向市确权工作领导小组办公室报送，工作总结于每年12月15日前上报市级确权工作领导小组办公室。各旗县市区可以聘请有资质的监理公司进行全程质量监管。

（六）严格保密制度

各地要妥善保管确权工作中形成的各种类别和载体的档案，对农村牧区土地承包经营权确权登记颁证相关资料，特别是涉密地籍信息资料，要严格按照《测绘管理工作国家秘密范围的规定》进行保管，确保不失密、不泄密。

（七）保障工作经费，严守财经纪律

按照中央和自治区的要求，土地承包经营权确权登记颁证经费纳入各级财政预算，由各级财政统筹解决。按自治区每亩25元测算标准，中央每亩补助10元，自治区每亩补助7元，市级每亩补助2元，旗县市区每亩自筹资金6元。土地承包经营权确权登记颁证工作不得以任何形式向农牧民收取费用。各地要切实强化土地承包经营权确权登记颁证工作经费管理，设立专账，单独核算，专款专用，加强监督。严格执行预算法律法规及财政资金管理规定，努力降低工作成本，确权工作结束后要进行专项审计。