当前我国农业正进入一个由传统农业向现代农业转变的新阶段。现代农业要求实现土地集约和规模经营，而现阶段农村分散、粗放的土地经营方式，难以推广先进的科学技术和发挥大型农业机械的作用，要求农村土地进行适度流转和集中经营。农村土地流转制度改革已经成为我国农业现代化过程中亟待解决的问题。我国目前已有部分地区开展了农村土地流转的试点工作。成都温江农村土地流转模式对促进全国其他地区农村土地流转制度改革和农业现代化具有十分重要的借鉴意义。
成都温江农村土地流转模式的主要做法
2007年6月，国务院批准重庆、成都两地设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。2008年，成都市委、市政府开始启动农村产权制度改革试点。都江堰、温江、双流、大邑等４个区、市、县和14个重点镇是这次改革首批试点区。成都农村产权制度改革就是对农民家庭联产承包土地经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权和林权，进行登记确认，让农民与城镇居民一样享有同等物权。然后，通过农村产权交易市场等形式促进农村土地流转和适度规模经营。温江是代表性，故称为“成都温江模式”。
成都温江模式的第一步是农村集体土地和房屋所有权的确权登记。
成都市委出台的2008“一号文件”———《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》确定改革重点是开展农村集体土地和房屋确权登记、创新耕地保护机制、推动土地承包经营权流转、推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权流转试点等方面。
2008年1月，温江区正式启动对全区集体土地进行确权登记，然后核发相关的确权证书。确权的过程是先对村里的土地进行测量，由地方国土资源局等相关部门参与，然后将测量的结果公示，以此为依据，再由当地国土局、房管局、农业局发放各种权证。2008年６月，温江区就有部分农民拿到了权属证书———“四证”：《土地承包经营权证》、《集体建设用地使用权证》(即宅基地使用权证)、《房屋所有权证》、《集体林地使用权证》。双流县从2008年３月也启动了农村集体土地确权发证的工作。
在成都市，与“四证”同时发给农民的还有“两卡”，即耕地保护卡和养老保险卡。创新耕地保护机制也是成都市农村产权改革的核心内容，其中最有特色的是设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制。成都市和下属区县两级财政每年拿出26亿元设立耕地保护基金，补贴标准为基本农田每年每亩400元，一般耕地每年每亩300元，扣除10%的土地流转担保金和农业保险，打到农民“耕保卡”上的分别是360元和270元。根据本人意愿，可将耕保补贴转到养老保险卡，抵扣保费。农民可查询“耕保卡”上金额，但不能领取。成都市规定，农民男到60岁、女到55岁，经耕地保护协会确认承包地没有遭受破坏，方可一次性领取耕保补贴，否则将予以扣除。
拿到确权证书只是第一步，让农民把土地变成可在市场上流转的资产，是成都市农村产权制度改革的主要目标。2008年４月，由成都市委、市政府牵头组建的成都市农村产权流转担保有限公司成立。公司除对土地承包经营权、林权等流转行为进行担保之外，还将对利用宅基地、农村房屋、新居工程等抵押融资进行信用担保。
成都温江模式的第二步是土地流转和规模经营。
在温江，有三种土地流转和规模经营方式：第一种方式是按照“大统筹、大集中”的思路，对农民“双放弃”（即自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权）后的宅基地和耕地两类土地实施整理，推进土地跨区域流转。这种模式主要针对已在城市找到工作、且家庭收入中有80％以上是非农收入、又有宅基地和耕地的农户，申请双放弃后由当地政府部门进行核查批准后获得一定补偿，入住政府出资统一建设的集中居住点，户口变成居民，进入失地农民社保系统。除了“双放弃”方式外，温江区还以农业产业化项目规模化经营为依托推进土地集中流转，另外，还将集体资产、集体土地股份化后进行统一流转。
在双流县，农业园区是土地流转的主要模式。农民将手中土地交给村集体经济组织，由村集体经济组织与农业项目公司签订流转协议，农民每年收取相应租金。农民可在农业园区务工或到城里打工获得工资收入。这种模式的关键是要有相应的规模化产业来支撑，先发展农业产业园区，通过园区带动乡村旅游业，进而发展餐馆娱乐业等第三产业。
在规模化土地流转的同时，推广集体土地经营权转让、抵押也在双流县有所突破。2008年10月13日，成都市农村产权交易所正式成立，为林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等农村产权流转和农业产业化项目投融资提供服务，促进了农村产权流转和资本流动。
经验与启示
1.成都温江模式通过农村产权制度改革促进了农村土地的合理流转和适度规模经营。
成都市通过发放土地产权证、发展土地合作社和建立土地产权交易市场，实现了土地使用权的资本化，既解决了通过农村土地流转实现规模经营的难题，又避免了农民失地的风险。
2.成都市温江模式为农村和农业融资提供了新途径。
成都市通过农村土地产权即农村土地承包土地经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权和集体林地使用权的确权登记，确定了农民对土地的财产权以及合法流转的权利，并通过农村产权流转担保公司为农村土地流转和抵押融资、农村建设贷款及农村劳动者创业贷款等提供行为和信用担保，一方面为农村融资提供了抵押贷款的新途径，解决了由于农业生产周期长、受自然条件影响投资风险大，以及农村资产不符合金融机构规定的贷款抵押物标准等所造成的农业融资困难；另一方面，通过建立农村产权流转担保机构和农业保险机制降低了从事农业生产以及进行农村融资的风险，将进一步促进金融机构对农业的投资。
3.成都市温江模式确立了保护耕地和保障粮食安全的新模式。
成都市温江模式通过创新耕地保护制度，设立耕地保护基金和耕地保护补偿机制，一方面，将耕地保护责任落实到人，并与经济利益挂钩，调动了农民保护耕地的积极性，让农民成为耕地保护的主体和监督者，使耕地资源得到可持续性保护，保障了粮食安全；另一方面，耕保金由市和区（县）两级政府共同筹集，其主要来源是每年新增建设用地土地有偿使用费以及土地出让收入的一部分，并提取一定比例用于土地流转担保金和农业保险，既保障了耕地保护资金的稳定来源，又提高了农业的抗风险能力。
4.成都温江模式为促进城乡一体化和农村社会保障制度改革提供了新思路。
据测算，成都一个农民要变成市民，其住房、就业、社保等需20万元。成都市以耕保补贴换社保的做法，实现了社会保障特别是养老保险在农村的全覆盖，逐步消除了社保领域的城乡差别。通过农村土地产权制度改革，特别是“双放弃”模式，促进土地产权的资本化和合理流转，并通过流转收益对失地农民给予合理补偿，并提供相应的社会保障，为农村人口城市化及城乡一体化发展提供了一条快速便捷的途径。
（作者单位：中国人民大学经济学院）
