为落实节约集约用地“双提升”行动计划，推进“控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提升质量”的节约集约用地“五量调节”战略的实施，根据国土资源部《关于江苏省推进节约集约用地工作方案的批复》和省委省政府《关于全面推进节约集约用地的意见》的要求，制定本实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想。
以党的十八大和十八届三中全会精神为指导，全面落实省委十二届六次全会精神，坚持“保护资源、节约集约、维护权益、改革创新”的工作目标，将节约集约用地贯穿于经济社会发展全过程，紧密围绕以土地利用方式转变促进经济发展方式转变这一主线，按照“统一部署、守住底线、试点先行、稳妥推进”的原则，立足江苏实际，推进改革创新，严格控制建设用地规模，优化配置新增建设用地，积极盘活存量建设用地，有序调整土地利用结构，全面提升节约集约用地成效，健全“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”节约集约用地制度，以政策创新、制度创新和机制创新，实现节地水平和产出效益双提升，探索建立具有江苏特色的节约集约用地模式。
（二）主要目标。
—— 建设用地规模得到严格控制。充分发挥土地利用总体规划和城乡规划对城乡用地规模、空间和布局的统筹管控作用，落实建设用地空间管制制度，合理控制土地开发强度，从严控制新增建设用地。
——存量用地供应占比逐步提高。推进土地利用方式由外延扩张向内涵发展转变，建立存量建设用地盘活任务与年度新增建设用地计划按比例同步下达的挂钩机制，2014年～2015年全省盘活利用存量建设用地80万亩，“十三五”时期全省再盘活利用存量建设用地230万亩，逐步将存量用地供应占比提高至70%。
——城乡用地结构布局不断优化。通过实施农村土地综合整治，调整优化城乡用地结构和布局，规范推进城乡建设用地增减挂钩，探索开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整，有序释放存量建设用地利用空间。
——土地利用综合效益显著提升。“十二五”时期，全省单位GDP占用建设用地降低31%，建设用地地均GDP产出水平提升50%，达到19.2万元/亩。在此基础上，“十三五”时期，全省单位GDP占用建设用地再降低33%，建设用地地均GDP产出水平再提升50%，达到28.8万元/亩，实现节地水平和产出效益显著提升。
（三）基本原则。
——规划引领，强化管控。充分发挥土地利用总体规划对土地资源开发、利用、保护的引领和管控作用，严格规划实施管理，落实土地用途管制，增强土地宏观调控，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。
——市场配置，政策引导。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过价格杠杆、供应方式、供求调节、有序竞争等途径促进土地资源有效配置。加强宏观调控，建立健全激励和约束机制，促进节约集约用地。
——统筹兼顾，因地制宜。坚持保护与开发并重、开源与节流并举、节地与提效并进，统筹区域、城乡、陆海发展，着重推进国家发展战略区域节约集约用地体制机制创新，促进区域差别化特色化协调发展。
——统一部署，稳妥推进。统筹安排各项试点，发挥政策组合优势，推动观念创新、制度创新和实践创新，充分调动地方的主动性和积极性，通过先行先试，积极探索，规范运作，及时总结试点经验和成功做法，稳妥推进土地管理制度各项改革创新，在更大范围、更宽领域和更高层次促进节约集约用地。
二、主要任务
（一）控制总量，促进统筹发展。
1.强化土地利用总体规划的整体管控作用。城乡建设、区域发展、产业布局、基础设施建设、生态环境建设等相关规划涉及土地利用的内容应当与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模和布局应当符合土地利用总体规划的安排。制定实施《江苏省土地利用总体规划管理办法》，进一步落实建设用地空间管制制度，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，合理确定各地土地开发强度控制目标，有效控制建设用地总量。
2.从严控制城市用地规模。按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，逐步推进城市用地规模由扩张型向限定城市边界、优化空间结构转变，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，划定城市发展边界。强化人均建设用地指标控制，提高建成区人口密度，提高城镇土地利用效率。
3.严格规划执行监管。通过加强建设项目用地预审、建设用地审批、执法监察和卫星遥感监测等手段，确保规划规范有序实施。对违反规划的建设项目，必须坚决依法查处。在各类各业用地审批中，将土地利用总体规划确定的管制分区以及地块所在区域的规划主导用途作为土地利用规划审查的依据，切实增强规划实施的规范性和可操作性。
（二）优化增量，促进均衡发展。
1.完善土地利用年度计划分配办法。根据苏南、苏中、苏北地区不同的经济社会发展目标，差别化配置新增建设用地。将新增建设用地指标安排与区域环境容量、土地开发强度、产业结构优化、耕地保护责任目标履行和节约集约用地水平以及依法用地情况相挂钩，与城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用规模的安排相统筹，加大供地率、存量用地在供地中占比、单位GDP建设用地占用下降率等节约集约用地情况在计划指标初次分配中的权重。建立增量用地计划与存量用地盘活任务指标配比机制。
2.提升计划指标配置使用效率。实行有保有控的产业用地政策，有效引导产业结构调整和升级，支持国家级、省级开发园区建设，推进创新型园区和新兴工业化示范基地建设，重点支持省以上重点交通、水利、能源基础设施用地和战略性新兴产业、高端制造业、现代服务业用地以及保障性安居工程等民生用地，促进各类产业创新发展能力的提升。实施土地利用年度计划指标预下达机制。开展市区及县域范围内用地指标市场化方式配置试点，探索市场化配置模式、交易方式和收益分配管理。
3.健全产业用地节地准入体系。严把新增工业用地供应门槛，制定发布建设项目用地准入负面清单，严格实施和动态调整江苏省限制用地项目目录和禁止用地项目目录。全面推行工业新增用地预申请制度，鼓励各地结合本地产业发展导向和转型升级需要，制定高于省定标准的新增工业用地亩均固定资产投资强度、建设强度、工业项目达产后的产出效益标准。按照土地使用标准，用地规模小于1.5公顷，适宜使用标准厂房的工业项目不再单独供地。试点土地出让合同履约保证金制度，制定企业用地诚信认定办法，推行用地企业诚信管理制度。
4.控制征地规模，缩小征地范围。探索土地征收制度改革路径，稳妥开展缩小征地范围试点，探索非公益性用地不实施征地。强化征地主体责任机制，严格履行征地程序，切实保障被征地农民合法权益。
（三）盘活存量，促进内涵发展。
1.充分盘活存量建设用地。开展建设用地普查，在试点基础上，研究制定建设用地普查技术规范，调查建设用地基本信息，查清城镇低效用地范围，明确可盘活存量用地的规模、分布、利用方向和盘活时序等，为盘活利用存量建设用地奠定坚实基础，着力释放存量建设用地空间。从2014年起，开展批而未征、征而未供和空闲、闲置土地年度调查和专项清理。严格执行闲置土地处置规定，依法加大闲置土地查处力度，对闲置土地足额征缴闲置费，符合收回条件的依法予以收回，有效提高建设用地批后供地率和实际使用率。
2.强化土地资源市场配置。深化土地有偿使用制度改革，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，扩大国有土地有偿使用范围，修订划拨用地项目目录，减少非公益性用地划拨，推动经营性基础设施和社会公共事业用地有偿使用。鼓励各地结合产业结构调整和产业转型升级的需要，适度提高工业用地价格，“十三五”时期全省工业用地出让最低价标准提高20%以上。按照中央统一部署，有序开展农村集体经营性建设用地流转试点，研究制定农村集体经营性建设用地流转办法，依法规范开展集体经营性建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。
3.加强市场动态监测与调控。加强市场动态监测与分析研究，引导土地市场健康平稳发展。完善基准地价、标定地价、市场交易地价等地价动态监测体系和定期发布制度，修订地价动态监测和年度基准地价更新规范。鼓励各地细分制定科研用地基准地价标准。加强土地储备机构建设，实行土地储备机构准入名录制管理。推广企业用地回购制度，建立依市场主体申请收购储备和依政府职能收购储备相结合的土地储备管理新机制。编制土地储备规划和年度计划，加大对土地储备规模、融资规模和实施时序的审查监管力度。合理编制年度土地储备资金收支预算，严格规范资金使用与管理。拓展土地储备融资渠道，探索建立土地储备基金。
4.积极鼓励城镇低效用地再开发。按照“明晰产权、统筹规划、利益共享、规范运作”的原则，积极推进旧城镇、旧工矿和“城中村”改造，提升城镇土地的人口和产业承载能力。以提升城市服务功能为导向，鼓励改造利用老厂区老厂房设施，完善建设用地“退二进三”机制。分类指导有条件的地区，采用自主开发、联合开发模式开展“城中村”改造试点。
（四）用好流量，促进协调发展。
1.推进农村建设用地优化整合。按照城乡一体化和现代农业发展要求，围绕新农村建设和农业现代化发展，综合运用土地整治、城乡建设用地增减挂钩、集体土地股份合作制改革等政策手段，提升农村土地综合整治水平。制定农村土地综合整治实施意见，坚持政府统一组织和农民主体地位，以农村土地确权登记发证为前提，科学编制土地整治规划，因地制宜整村整乡实施田、水、路、林、村综合整治，切实提高粮食综合生产能力和改善农村人居环境。根据中央统一部署，开展农村宅基地使用制度改革试点，探索农村宅基地退出条件和补偿机制。
2.规范推进城乡建设用地增减挂钩。紧密围绕新型城镇化、新农村建设和城乡发展一体化，在充分尊重农民意愿、保障农民合法权益的前提下，按照“试点先行、封闭运行、先垦后用、维护权益”的原则，规范有序开展城乡建设用地增减挂钩，确保耕地面积不减少、质量有提高、建设用地总量不增加、结构更优化。在优先满足农村各业发展用地需求的前提下，选择1～2个市先行开展增减挂钩指标在市域内合理使用范围和方式试点。
3.有序推进同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整。在确保耕地数量有增加、建设用地总量有减少的前提下，以农村土地综合整治为抓手，按照省国土资源厅的统一安排，统筹推进同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整，纳入国土资源部农村土地综合整治监管平台。研究制定同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点办法，按照“试点先行、规模控制、先垦后用、稳妥有序”的原则，在各设区市及省管县（市）各选择少量中心镇或城郊结合部的乡镇开展试点，科学编制试点方案，规范实施，严格监管。
（五）提升质量，促进高效发展。
1.严格落实供地政策。全面实行净地供应，严禁国有建设用地使用权与BT、BOT等建设项目捆绑出让。以土地出让合同约定的土地使用条件为依据，对建设项目用地实施全过程动态评估和监管。通过健全工业用地产业准入、综合效益评估、土地使用权退出等机制，将项目建设投入、产出、节能、环保、就业等经济、社会、环境各要素纳入合同管理。开展工业用地出让方式改革试点，根据产业生命周期合理确定工业用地有偿使用年期，探索工业用地长期租赁、先租后让、租让结合等供地方式的科学使用。
2.严格执行土地使用标准。定期发布修订产业指导目录、建设用地指标体系。建立建设项目用地节地评价制度，对尚未发布土地使用标准、建设标准和因安全生产、地形地貌、工艺技术等确需突破土地使用标准的建设项目开展节地评价，依据节地评价结果办理供地手续。实行建设项目开工申报、竣工验收制度。提高开发区工业用地单位面积投资强度和产出强度，“十二五”时期，开发区新增工业项目用地亩均投资和亩均产出水平在现有基础上，提升50%；“十三五”时期，再提升50%。
3.引导土地立体开发利用。鼓励土地使用者在符合规定条件的前提下，通过厂房加层、老厂改造、内部整理等提高土地利用率。推进土地复合利用、立体利用、综合利用，对符合规划、不改变用途的现有工业用地，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。大力推进四层及以上配工业电梯的高标准厂房建设，促进工业企业特别是中小企业节约集约用地，产业集聚发展。研究制定促进地下空间开发利用的政策措施。建设用地使用权在地上地下分层设立的，取得方式和使用年期参照在地表设立的建设用地使用权使用规定执行，可以根据当地基准地价和不动产实际交易情况，评估确定分层出让最低价标准。对利用广场、道路、公园等地下空间修建地下建（构）筑物的，按同地段同用途市场价格的20%～50%确定土地有偿使用价款。
4.开展土地节约集约利用评价。将开发区土地节约集约利用评价结果作为开发区升级、扩区的重要依据。结合建设用地普查，推进市、县域和中心城区建设用地节约集约利用评价工作，促进各类主体节约集约用地。
三、实施步骤
（一）制定方案（2014年4月～2014年6月）。
依据国土资源部《关于江苏省推进节约集约用地工作方案的批复》和省委、省政府《关于全面推进节约集约用地的意见》，研究制定“五量调节”战略实施方案，经省人民政府批准后实施，并报国土资源部备案。
（二）推进实施（2014年6月～2017年12月）。
以2020年作为战略实施目标年，细化工作步骤、分解实施阶段性工作内容：
2014年～2015年，统筹部署试点，加强分类指导，密切督促跟进，总结试点经验。
2016年～2017年，在总结成功试点经验的基础上，全面推广实施。
（三）总结评价（2017年12月～2020年12月）。
2017年开展“五量调节”战略实施情况中期评估，对“五量调节”战略各项任务目标实现情况、取得成效、存在问题等进行总结评价，研究明确继续推进“五量调节”战略实施的目标任务和政策措施。2020年全面总结工作成效，形成专题报告。
四、保障措施
（一）加强组织领导。通过省政府全面推进节约集约用地联席会议制度的实施，建立“五量调节”战略实施联动工作机制，定期沟通工作情况，协调解决重大问题。省发改、经信、农业、商务、财税、环保、国土、住建、交通、水利、金融、监察、审计、海洋渔业、林业等省级有关部门充分发挥职能作用，加强协同联动，形成工作合力。省国土资源厅建立“五量调节”战略实施协调小组，加强组织协调和督促落实，积极稳妥推进各项工作。各市、县政府建立政府主要领导负总责，牵头部门组织协调，有关部门分工负责的工作机制，负责组织指导和综合协调相关工作。着力构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制，在明确政府主体责任的前提下，落实各有关部门的分工责任，形成整体合力，切实将节约集约用地“五量调节”的各项要求落到实处。
（二）提升管理水平。充分利用遥感监测、地理信息系统等技术手段，推动和鼓励信息技术创新，开展基础信息调查，加快建设“一张图”工程，构建国土资源“批、供、用、补、查、登”监管综合平台。加强土地市场动态监测监管，建立土地市场运行预警预报机制，健全土地利用全程跟踪管理和动态巡查制度。严格执行土地出让公告审查、发布和成交结果公示制度，切实维护土地市场秩序。
（三）强化评价考核。建立国土资源节约集约利用综合考评制度，出台国土资源节约集约利用综合考核评价办法，将节约集约用地主要指标纳入各地经济社会发展目标，将耕地保护、节约集约用地及依法用地情况纳入市、县（市、区）党政领导班子和领导干部综合考核评价体系，并实行任期经济责任审计。开展节地水平和产出效益指标监测考核和年度评估，评价考核结果予以公开。总结推广节地技术及模式，大力宣传各地节约集约用地做法与经验，制订相应激励鼓励政策。充分运用评价考核结果，对节约集约用地绩效显著的地区，适当给予新增建设用地计划指标奖励。
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