市政府办公厅关于积极引导土地经营权有序流转推进农业适度规模经营的实施意见
宁政办发〔2016〕81号

各区人民政府、市府各委办局、市各直属单位： 

为认真贯彻中央1号文件精神和省委办公厅省政府办公厅《关于积极引导农村土地经营权有序流转促进农业适度规模经营健康发展的实施意见》（苏办发﹝2015﹞3号），以及国家、省有关加强工商资本租赁农地监管的工作要求，全面推进我市承包地确权登记颁证工作，引导土地经营权有序流转，加强对工商资本租赁农地监管和风险防范，促进农业适度规模经营和农业增效、农民增收，经市政府同意，特制定本实施意见。 

一、推进土地承包经营权确权登记颁证 

1．明确目标任务和序时进度。按照市委市政府确定的“一年扩大试点、两年全面启动、三年总体完成”的部署，凡是承包地未被规划为其它用途、且未经市或区政府同意不确权的承包地，都要开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。符合条件拟不开展确权的镇街和村居应报区政府批准、市农委备案；整区不开展确权的，应报市政府批准。2016年力争90%以上的应确权行政村完成登记发证，60%以上的应确权行政村通过验收，全市基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作；2017年全面完成扫尾工作。 

2．严格落实“确实权、颁铁证”。坚持保持土地承包关系稳定、以农民群众为主体、确权确地为主、进度服从质量、地方分级负责的原则，遵循前期准备、入户调查、测量制图、公示审核、登记发证、建档入库“六步工作法”，建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度。实施全过程质量控制，确保确权到地到户，做到承包地块、四至、合同、证书“四到户”和承包面积、合同、登记簿、证书“四相符”。对农户承包地块的实测面积大于二轮承包合同面积的，必须据实确权给原承包农户，不得收回重分或留作集体机动地，要把土地权益明白无误地交到农民手中。 

3．及时做好检查验收工作。结合南京实际，对照农业部《农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法（试行）》和省检查验收要求，按照边工作推进、边检查验收的要求，对完成土地确权各项规定程序的地区及时组织验收。村、镇街正式验收前，各区应组织相应资质第三方机构对承包地块测绘成果等开展专项检查，并提供专项核查报告或鉴定结论。加快开展确权信息录入农村土地承包经营权确权登记颁证数据库和管理信息系统工作，逐步实现省、市、区三级信息应用平台的互联互通，强化对系统数据导入过程的监督及录入结果的检查，保证数据准确、真实、完整，做到数据库信息与纸质档案资料相符。着力推进确权原始档案收集、整理，建立健全档案管理制度，确保档案资料收集完整、文件材料形成程序规范、签署完备、制作质量良好，推进确权档案信息化，做到组织有序、种类齐全、保管安全。同时，与不动产统一登记部门做好衔接。 

二、引导土地经营权有序流转 

4．激发农村承包土地权能。落实农村集体土地所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法。在“依法、自愿、有偿”的前提下，引导农村土地经营权在公开市场上有序流转，积极探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。鼓励农民以承包地出租、入股等形式长期流转承包地，参与农业产业化经营。按照国家部署，稳步推进土地经营权抵押、担保试点。 

5．严格规范土地流转行为。坚持农民在土地经营权流转中的主体地位，严禁各级政府、基层组织通过下指标、定任务等形式强迫农户流转土地；整村、整组流转承包地的，必须取得全体农户的书面委托，不得以少数服从多数为由强行流转承包地；严禁各级组织或个人私自截留土地流转租金，防止少数基层干部在土地流转中私相授受、谋取私利。 

6．强化土地经营权流转服务。加强区、镇街两级农村土地承包经营权流转登记管理工作，建立土地承包和流转信息系统。依托农村产权交易市场建设，建立“政府主导、市场运作、规范长效”的市、区、镇街三级土地流转服务网络，强化土地流转信息收集发布、指导签订流转合同，做好合同鉴证、档案管理等相关服务。完善土地经营权流转价格评估指导机制，鼓励采用粮食等实物计价方式，建立农民土地流转收益稳增长机制。农民以土地经营权入股的土地股份合作社，要在正常流转收益基础上实行二次分红。依法保护流入方的土地经营权益，流转合同到期后，同等条件下享有优先续约权。 

三、加大工商资本租赁农地监管 

7．引导工商资本发展适合企业化经营的现代种养业。各区要根据当地农业产业发展特质，引导工商资本重点进入资本密集型、技术密集型产业，从事良种培育、高效设施农业、规模化养殖等现代种养业，提供农产品深加工、农业社会化服务等，推进农业一二三产融合发展。综合采用“公司+合作社+农户”、“公司+农户”等订单生产模式，提供生产技术、资金、农资支持，开展加工、流通、营销服务，建立企业与农户间紧密的利益链接机制，让农民更多分享来自农业产业链延伸带来的增值收益。 

8．加大工商资本租赁农地规范管理。各区要依据实际合理确定工商资本租赁农地的规模、时间控制标准，避免大规模长期或超期占用农村承包土地。租赁期限最长不得超过二轮承包期。租赁面积由各区综合人、地等因素确定，可以确定工商资本租赁农地占承包耕地总面积的比例上限；也可以确定单个企业、组织或个人租地面积上限，首次租赁原则上不得超过农户户均面积的200倍。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施，严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。 

9．建立健全土地经营权流转资质审查和分级备案制度。探索建立工商资本租地经营资格审查制度，区、镇街两级建立职能部门、农村集体经济组织、农民代表、专家等多方参与的审查监督机制，对租赁农地企业的农业经营能力、经营范围、土地用途、风险防范和复垦能力等进行审查审核和监督检查，符合相关法律政策规定的予以支持，不符合相关规定的予以限制或中止，严格防止承包地用途“非农化”。建立以镇街、区为主体的分级土地经营权流转审核备案制度，面积在300亩以下的土地经营权流转由镇街审核备案；土地经营权流转规模达到300亩及以上的由区级审核备案。建立市级流转信息备案制度，单宗土地经营权流转达到3000亩及以上的，应同时将流转信息报市级备案。 

10．建立健全工商资本租赁农地风险防范机制。工商资本租赁农地必须通过农村产权交易市场规范进行，工商资本租赁农地要和农户签订规范的流转合同，坚持“先付租金、后用地”，明确土地流转用途、风险保障、土地复垦、能否抵押担保和再流转、违约责任等内容。强化流转合同履约监督，有条件的地方，可参照不低于1年土地经营权流转费用和土地复垦费用标准，建立“流入方缴纳为主、政府适当补贴”的土地流转风险保障金机制，用于保障土地经营权流转风险发生后流出方当年的土地流转收益和土地复垦支出，提高土地流转经营风险防控能力。工商资本租赁农地的风险保障金可由镇街政府收取，专户管理，不得挪作它用。租赁合同期满无违约行为的，在土地复垦及移交等相关事宜完成后30个工作日内退还风险保障金本金及利息。 

11．强化工商资本租赁农地事中事后监管。加强租赁农地的用途管制，落实最严格的耕地保护制度，切实保障农地农用，防止流转地挪作它用或随意撂荒。土地流入方要严格履行合同，在租赁农地上直接从事农业生产，未经流出方同意不得二次流转。加强流转土地农药、化肥等投入品使用指导，切实维护好地力，防止出现掠夺式经营。将租赁农地企业纳入社会信用体系管理，对失信企业信息予以公示，并启用联合惩戒机制。对擅自改变农业用途、严重破坏或污染农地等违法违规行为的，限期整改并依法追究相关责任。鼓励和支持村集体和农户对租赁农地利用情况进行监督，对违反合同约定的，流出农户和村集体经济组织有权依法解除合同，并要求赔偿。 

四、发展农业适度规模经营 

12．引导经营权向新型农业经营主体流转集中。积极培育新型土地适度规模经营主体，引导土地经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体集中，允许将集中连片整治后新增加的部分耕地，按规定用于完善农田配套设施。加强对家庭农场支持和服务，鼓励“服务组织+家庭农场”、“服务组织+合作社+家庭农场”等服务模式创新；引导农民以土地经营权入股开展股份合作，鼓励农村股份合作社开展自主经营、参股经营、合作经营，提升入股土地的亩均产出；促进新型农业经营主体开展集群、联合发展，发展土地集中型规模经营。 

13．建立健全农业社会化服务体系。着眼镇村服务一体化和为农服务规模化，围绕发展农业适度规模经营，鼓励基层农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管、农村经营管理等公共服务机构拓展服务范围。支持发展良种种苗繁育、病虫害统防统治、农资供应、测土配方施肥等生产性服务。发展农产品保鲜、储运、加工、销售以及金融保险、市场信息等现代服务业，加快构建“一主多元”的新型农业社会化服务体系。引导专业化服务组织开展农业生产全过程统一服务，打造区域现代农业发展联合体，鼓励各类服务组织探索服务模式创新，发展多种形式的统一服务型规模经营。 

14．积极推进都市现代农业载体建设。以建设国家现代农业示范区为重点，重点打造一批“规划布局合理、生产要素集聚、产业特色鲜明、经营机制完善、综合效益明显、辐射带动较大”的都市现代农业载体，加强农业新品种、新技术、新模式、新装备的引进试验和示范推广，推动“互联网+”现代农业，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提升土地规模利用效率和规模产出。 

五、提升工作组织保障程度 

15．明确职责分工。各区政府作为农村土地承包经营权确权登记颁证工作责任主体，要细化落实农村土地承包经营权确权登记颁证和土地经营权流转的政策措施；镇街要健全农村土地承包经营权管理和流转服务机构，履行好承包档案管理、流转情况跟踪、矛盾纠纷调处等职责；农业农经部门要抓好农村承包地确权和流转的指导、协调、管理和监督等工作；国土部门要加强流转土地的用途监管，及时查处违法违规用地行为；土地流转所在镇街、村居要联合城管部门及时查处流转土地上的违法建设行为；发改、工商等部门要加强租地企业信用监管，及时通过企业信用公示系统依法公开租地企业年报等信用信息；其他相关部门要落实好农村土地承包经营管理相关配套措施和产业扶持政策。依法稳定好、维护好、发展好农民土地承包经营权权能，促进土地经营权健康、有序流转。 

16．落实经费保障。在中央、省、市落实承包土地测绘等工作经费的基础上，各区要完善土地承包经营权确权登记颁证辅助测绘、档案管理、政府购买服务等工作配套经费落实，确保土地确权工作稳步推进，不增加村级负担。要加强资金使用监管，严格落实财政资金使用范围和要求，严禁挪用、占用工作专项经费。 

17．妥善调处矛盾纠纷。落实《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，切实抓好农村土地承包经营纠纷调处工作，加强“自主协商、镇村调解、区级仲裁、司法保障”调解仲裁体系建设，适时开展不规范农村土地经营权流转合同排查清理。各涉农区都要成立农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，完善仲裁委员会组织制度和运行机制，加强仲裁庭建设，依法对农村土地承包经营纠纷案件进行调查、审理、仲裁；镇街健全调解机构、村设立调解员，负责本区域范围内土地承包经营权权属争议、合同纠纷等矛盾的协商、调解。按照协商为先、调解为主、仲裁为辅的原则，积极化解农村土地承包及流转矛盾，针对部分地区可能出现土地承包经营纠纷集中发生的情况，做好工作预案，切实维护好农民土地承包合法权益和农村和谐稳定。 

18．加强基层队伍建设。适应新时期要求，加强土地流转和规模经营管理服务体系建设，增强基层工作保障能力，加快建设一支懂政策、懂业务、会操作的工作队伍。开展村土地流转信息员、镇街交易市场工作人员培训，提升业务水平，强化土地流转服务。 

土地问题涉及农民切身利益，事关全局。各级各部门要切实加强组织领导，健全齐抓共管工作机制，引导农村土地经营权有序流转，促进农业适度规模经营和都市现代农业健康发展。 

南京市人民政府办公厅 
2016年6月14日