为加快推进国有林场改革，促进国有林场科学发展，充分发挥国有林场在生态建设中的重要作用，根据《中共中央国务院关于印发〈国有林场改革方案〉和〈国有林区改革指导意见〉的通知》(中发〔2015〕6号)和《山东省人民政府办公厅关于加快国有林场苗圃改革与发展的意见》(鲁政办发〔2009〕8号)等有关文件精神，制定本实施方案。
一、山东省国有林场的基本情况
山东省现有国有林场155处(包括泰安、临沂2个改革试点市42处)。按经营类型分：生态公益型林场150处，混合经营型林场5处；按地形分：山区林场108处，平原林场47处；按财政支持情况分：全额拔款68处，差额拔款40处，自收自支47处。经营总面积252.81万亩，有林地面积209.66万亩。职工12984人，其中，在职7702人，离退休5282人。全省国有林场共计债务154165.97万元，其中，拖欠职工工资46216.27万元，拖欠职工社会保险费5201.02万元，拖欠职工住房公积金5249.39万元，造林营林护林债务18325.35万元，二三产业经营等债务79173.94万元。据统计，近5年全省国有林场职工年人均工资仅3.56万元左右，全省国有林场总体处于低水平运行状态。
二、国有林场改革的总体要求
(一)指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，围绕保护生态、保障职工生活两大目标，推进政事分开、事企分开，实现管护方式和监督管理体制创新，推动国有林场发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主、由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主，建立有利于保护和发展森林资源、改善生态和民生、增强发展活力的国有林场新体制，形成国有林场可持续发展的长效机制，发挥国有林场在绿化国土中的带动作用，为发展现代林业、建设绿色山东、促进经济社会可持续发展作出新贡献。
(二)基本原则。
———坚持生态导向、保护优先。以维护和提高森林资源生态功能作为改革的出发点和落脚点，实行最严格的国有林场、林地和林木资源管理制度，确保国有森林资源不破坏、国有资产不流失，为坚守生态红线发挥积极作用。
———坚持改善民生、保持稳定。立足国有林场实际，稳步推进改革，切实解决好职工最关心、最直接、最现实的利益问题，充分调动职工的积极性、主动性和创造性，确保国有林场稳定。
———坚持因地制宜、分类施策。以“因养林而养人”为方向，根据各地林业和生态建设实际，探索不同类型的国有林场改革模式，不强求一律，不搞一刀切。符合条件的生态林场在各地自愿的基础上，按照审批程序，可以纳入国有林场管理序列，参加国有林场改革。
———坚持分类指导、分级负责。省政府对国有林场改革负总责，在政策和资金上给予支持，市、县(市、区)政府对所属的国有林场改革具体负责，根据本地实际制定具体改革实施方案。
(三)总体目标。到2017年12月底，全面完成国有林场改革任务。
———生态功能显著提升。通过科学营林、严格保护等多措并举，国有林场森林蓄积量明显增加，森林质量有效提升。
———生产生活条件明显改善。通过完善国有林场管理体制、多渠道加大对林场基础设施的投入和完善社会保障机制，切实改善职工的生产生活条件，使职工就业有着落、基本生活有保障。
———管理体制全面创新。通过定性定编，完善管护机制，基本形成功能定位明确、人员精简高效、森林管护购买服务、资源监管分级实施的林场管理新体制，确保政府投入可持续、资源监管高效率、林场发展有后劲，国有林场发展活力有较大提高。
三、国有林场改革的主要内容
(一)明确界定国有林场的生态责任和森林资源培育管护方式。将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护生态安全。与功能定位相适应，明确森林资源保护的组织方式，合理界定国有林场属性。原为事业单位的国有林场，主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的，继续按从事公益服务事业单位管理，从严控制事业编制；基本不承担保护和培育森林资源，主要从事市场化经营的，要推进转企改制，暂不具备转企改制条件的，要剥离企业经营性业务。目前已经转制为企业性质的国有林场，原则上保持企业性质不变，通过政府购买服务实现公益林管护，或者结合国有企业改革探索转型为公益性企业，确有特殊情况的，可以由政府根据实际合理确定其属性。国有林场的人员工资、机构经费等事业性支出，按照单位性质和综合预算原则纳入同级财政预算，职工按国家和省有关规定参加各类社会保险；国有林场的基础设施建设项目纳入同级政府投资项目三年滚动计划，其造林、抚育、护林、采伐以及其它生产性项目引入市场机制，通过合同、委托等方式，由政府面向社会力量购买公益林管护服务，逐步建立以购买服务为主的公益林管护机制。在保持林场生态系统完整性和稳定性的前提下，按照科学规划原则，鼓励国有林场、社会资本、林场职工发展森林旅游和林下经济等特色产业，有效盘活森林资源。鼓励社会公益组织和志愿者参与公益林管护，提高全社会生态保护意识。
(二)创新国有林场管理体制机制。林业主管部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对国有林场的微观管理和直接管理，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，落实国有林场法人自主权。在稳定现行隶属关系的基础上，综合考虑区位、规模和生态建设需要等因素，合理优化国有林场管理层级。对同一行政区域内规模过小、分布零散的林场，根据机构精简和规模经营的原则重组整合为较大林场。推行“场圃一体化”管理，使国有林场与苗圃资源共享、技术互补的优势得到最大程度的发挥。根据工作性质、经营规模和管护难度等因素，科学核定事业编制，用于聘用管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员。强化对编制使用的监管，新进人员除国家政策性安置、按干部人事权限由上级任命及涉密岗位等确需使用其他方法选拔任用人员外，都要实行公开招聘。国有林场从事的经营活动要实行市场化运作，对商品林采伐、林业特色产业和森林旅游等暂不能分开的经营活动，实行“收支两条线”管理，收入纳入单位部门预算并优先用于林场基础设施建设和林业生产活动。林场定期上报财务报表，纪检、财政、审计等部门定期审核监督，确保资金合理使用。加强资产负债的清理认定和核查工作，防止国有资产流失。
(三)健全责任明确、分级管理的森林资源监管体制。建立归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度，建立健全林地保护制度、森林保护制度、森林经营制度、监督制度和考核制度。国有林场林地等资源由省政府代表国家行使所有权，具体由省林业厅负责实施，并根据隶属关系实行分级管理和省、市两级资源联动监管机制。保持国有林场林地范围和用途的长期稳定，严禁林地转为非林地。建立制度化的监测考核体制，加强对国有林场森林资源保护管理情况的考核，将考核结果作为综合评价各级政府和有关部门主要领导政绩的重要依据。加强国有林场森林资源监测体系建设，建立健全国有林场森林资源管理档案，由当地政府定期向社会公布国有林场森林资源状况，接受社会监督，对国有林场场长实行离任审计。实施以提高森林资源质量和严格控制采伐量为核心的国有林场森林资源经营管理制度。探索建立国有林场森林资源有偿使用制度。利用国有林场森林资源开展森林旅游的，应当与国有林场明确收益分配方式；经批准占用国有林场林地的，应当按规定足额支付林地林木补偿费、安置补助费、植被恢复费和职工社会保障费用。对国有林场与周边林地、林木权属有争议的，各级政府要做好调处工作，在尊重历史和现实的基础上，按照有关法规、程序及时发放权属证明，保护国有林场合法权益。
(四)完善社会保障体制和妥善安置富余职工。按照国家和省相关政策规定，加大社会保障资金筹措力度，切实解决好国有林场职工的参保和续保问题，实现全覆盖。按照“内部消化为主，多渠道解决就业”和“以人为本，确保稳定”的要求，妥善安置国有林场富余职工，主要采取“以时间换空间”的自然减员方式，不搞强制性买断，不搞一次性下岗分流，确保职工基本生活有保障。主要通过以下途径进行安置:一是通过购买服务方式从事森林管护抚育；二是由林场提供林业特色产业等工作岗位；三是加强有针对性的职业技能培训，鼓励和引导部分职工转岗就业；四是稳妥分流安置。将全部富余职工按照规定纳入城镇职工社会保险范畴，依法享受社会保险待遇。将符合低保条件的林场职工及其家庭成员纳入当地居民最低生活保障范围，切实做到应保尽保。改革后的国有林场需要招用人员时，优先招用富余职工。
四、完善国有林场改革发展的政策支持体系
(一)加强对国有林场的财政支持。对拖欠的工资，按照隶属关系由政府根据林场改革前性质等因素，分类研究解决，中央财政安排的国有林场改革补助资金，主要用于解决国有林场职工参加社会保险和分离林场办社会职能问题；省级财政安排资金，统筹解决国有林场改革成本问题。采取整合现有各种涉林资金，引导和支持社会资本参与等途径广泛筹集资金，保障国有林场改革的资金需求。具备条件的支农惠农政策适用于国有林场，对生态区位特别重要地区的国有林场给予适当倾斜。将国有贫困林场扶贫工作纳入各级政府扶贫工作计划，加大扶持力度。加大对林场基本公共服务的政策支持力度，促进林场与周边地区基本公共服务均等化。
(二)加强国有林场基础设施建设。各级政府要加大对林场饮水安全、森林防火、管护站点用房、有害生物防治等基础设施建设的投入。将国有林场道路按其属性纳入相关公路网规划和建设。加快国有林场自供电网移交大电网和改造升级。积极推进国有林场生态移民，将位于生态环境极为脆弱、不宜人居地区的场部逐步就近搬迁到小城镇，提高与城镇发展的融合度。落实国有林场职工住房公积金和住房补贴政策。在符合土地利用总体规划的前提下，按照行政隶属关系，经当地政府批准，依据保障性安居工程建设的标准和要求，允许国有林场利用自有土地建设保障性安居工程，并依法依规办理土地供应和登记手续。
(三)加强对国有林场的金融支持。对国有林场所欠金融债务，按照平等协商和商业化原则积极进行化解。对于正常类金融债务，到期后应当依法予以清偿；对于国有林场因营造公益林产生的不良金融债务，待国家有关部门出台具体政策后妥善进行化解；其他不良金融债务，确因客观原因无法偿还的，经审核后可根据实际情况采取贷款展期等方式进行债务重组。符合呆账核销条件的，按照相关规定予以核销。严格审核不良债务，防止借改革逃废金融机构债务。开发适合国有林场特点的金融产品，拓宽林业融资渠道，加大林业信贷投放，大力发展对国有林场职工的小额贷款。完善林业信贷担保方式，完善林业贷款财政贴息政策。
(四)加强国有林场人才队伍建设。在国有林场出现空岗、空编，引进发展急需的管理技术和林业技能人才时，应按照国家相关规定适当放宽报考条件，并要明确最低服务年限。建立公开公平、竞争择优、能上能下的用人机制，营造良好的人才发展环境。各级国有林场主管部门要加强与人力资源社会保障部门的沟通协调，按照人力资源和社会保障部、国家林业局印发的《关于国有林场岗位设置管理的指导意见》(人社部发〔2015〕54号)精神，做好国有林场岗位设置管理的组织实施工作。结合国有林场特点和改革发展需要，适当放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件，适当提高国有林场林业技能岗位结构比例，改善人员结构。加强国有林场领导班子建设，加大林场职工培训力度，提高国有林场人员综合素质和业务能力。
五、改革的基本步骤
(一)学习宣传(2015年5月底前)。组织广大林业干部职工认真学习中发﹝2015﹞6号文件精神，让每一位林业干部职工做到掌握文件精神、了解熟悉政策。通过在林场张贴标语、发放解读本、“明白纸”等形式，把改革的总体思路和政策措施以及有关文件精神传达到全体林场职工，让广大职工理解改革、参与改革、支持改革。通过各种媒体加大改革宣传力度，努力在全社会形成有利于改革的良好氛围。
(二)制定方案(2015年12月底前)。各市、县(市、区)要组织力量，对所属国有林场的基本情况开展全面调查摸底和核实，广泛听取包括林场职工在内的各方面意见，在此基础上编制市、县级国有林场改革实施方案，明确改革的指导思想、目标、原则、主要内容及政策措施等。在各市国有林场改革实施方案基础上形成省级改革实施方案报国家国有林场和国有林区改革工作小组。
(三)动员部署(2016年4月底前)。本实施方案待国家批复后，组织召开全省国有林场改革动员大会，全面部署国有林场改革工作。
(四)组织实施(2016年5月至2017年7月底)。按照国家批复的省级改革实施方案，完善各市、县(市、区)国有林场改革实施方案，经省政府批准后实施。其中，县级国有林场改革实施方案须经市级政府审核。各地要认真部署，精心组织，抓好改革过程中的每个环节，扎实推进改革。省直相关部门要密切配合，切实加强对改革全过程的指导，及时发现问题和解决问题，确保改革顺利推进。
(五)总结验收(2017年11月底前)。改革工作基本完成后，各地要及时进行总结，并做好有关资料的整理和归档，省推进国有林场改革工作小组组织评估验收。
六、加强组织领导，全面落实各项任务
(一)强化工作责任。省政府对全省国有林场改革负总责，成立由省编办、省发展改革委、省林业厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省民政厅、省住房城乡建设厅、省交通运输厅、省水利厅和山东银监局等部门参加的省推进国有林场改革工作小组，统筹协调推进国有林场改革工作。省推进国有林场改革工作小组办公室设在省林业厅。各成员单位的主要职责是：省林业厅承担工作小组办公室日常事务和综合协调工作；省编办负责国有林场改革中有关单位的编制调整等工作；省发展改革委负责国有林场改革的配套支持政策以及基础设施建设投资计划等，并与省林业厅共同做好综合协调工作；省财政厅负责安排国有林场改革补助资金，统筹解决国有林场改革成本问题；省人力资源社会保障厅负责落实国有林场职工社保、工资、人才引进、专业技术职务评聘、岗位设置、就业培训和职业技能鉴定等工作；省民政厅负责落实国有林场职工最低生活保障制度，组织、协调国有林场救灾工作和扶贫济困等；省住房城乡建设厅负责落实国有林场职工住房公积金和住房补贴政策，将国有林场保障性安居工程建设任务纳入本地区保障性安居工程建设规划；省交通运输厅负责牵头组织各地按照国有林场道路的属性类别，将其统筹纳入本辖区农村公路网规划，并根据规划按政策予以资金支持；省水利厅负责指导国有林场场部、管护站(护林点)安全饮水和国有林场“水灭火”工程建设规划与政策的落实；山东银监局负责协调辖内银行业机构加强对国有林场改革支持工作。各成员单位要按工作职责，对接国家配套支持政策，密切配合，加强协作，抓好相关政策、制度和实施方案的落实。
市、县(市、区)政府是国有林场改革的责任主体，要加强对改革工作的组织领导，建立相应的工作机制，研究解决改革中的重大问题，统筹协调推进改革，按时完成改革任务。
(二)严格依法推进。国有林场改革涉及到广大国有林场职工的切身利益，各级、各部门要切实统一思想，认真做好职工思想政治工作，扎实稳妥推进每一步改革；要坚持依法依规，公开、公平和公正，切实保障职工的知情权、参与权和监督权；要防止借改革之机破坏国有森林资源的违法行为，及时解决好改革过程中出现的矛盾和问题，切实处理好改革、发展与稳定的关系，确保国有林场健康持续发展。
(三)加强监督检查。各级、各部门要加强对改革工作的监督检查，及时掌握改革动态。对改革不到位或政策执行有偏差的应及时纠正；对改革过程中出现的新情况、新问题，要积极研究探索解决的办法和途径，重大问题及时报告；对改革中好的做法和经验，要及时总结和推广，确保改革任务的圆满完成。
