加快农村土地流转，引导农村土地向适度规模经营集中，是解决“三农”问题、推进统筹城乡发展的重要举措。当前农村土地流转情况怎么样？农村土地流转过程中存在哪些障碍与困惑？应该采取什么对策来推动农村土地有序流转？以下是湖南省农村土地流转发展态势及相关政策：

一、湖南省农村土地流转发展态势

规范土地流转行为，让农民吃下“定心丸”

随着农村土地交易市场逐渐活跃，农村土地承包经营纠纷渐呈多发态势。据初步统计，2007至2010年，湖南省开展土地承包经营权证换发期间，土地纠纷年均约9000起左右。

探索具有湖南特色的土地流转模式

农村土地流转是农村土地制度改革的重要内容，是农业现代化的重要基础。

早在2009年，湖南省就土地流转机制创新作了专题部署，并在攸县召开了全省农村土地流转市场及服务体系建设示范现场会。这几年，各试点结合实际情况，因地制宜进行了一些创新探索，在原有互换、转包、转让等传统土地流转形式的基础上，初步探索了具有地方特色的“益阳信托模式”、“常德农民合作社模式”、“怀化股田制模式”、“衡阳安邦模式”、“长沙土地股份合作模式”等，均取得了不错的效果，有效推进了土地流转。

刘宗林举例说，比如益阳的土地信托模式，通过政府牵头成立“信托公司”将农户分散的土地流转集中起来，再以合同方式租赁给农业公司或大户经营。由政府扮演“中间人”角色，较好解决了传统土地流转中双方屡屡违约的难题，在减少土地抛荒、激活农村资源要素、加大农业投入等方面起到了积极作用。

随着城镇化进程加快，越来越多农民进城务工，不再从事农业生产。对此，《土地流转实施意见》提出，鼓励条件较好的县市区，稳妥开展农民市场化退出农村土地承包经营权试点，在农民自愿的基础上实行多种形式的利益补偿。

“在城镇化进程加速的背景下，承包地有偿退出对于盘活宝贵的土地资源十分重要。”刘宗林说，对于长期在城市务工创业，但仍拥有农村土地承包经营权的农民来说，如果其本人自愿选择退出农村承包地经营权，在根据市场化机制获得相应的利益补偿后，可将土地承包权交由原所在的集体经济组织。

“但这是一种新模式，要鼓励创新、依法依规、稳妥开展，防控风险。”刘宗林强调，试点要注意四点，即必须具备试点条件、明确退出主体、尊重农民意愿、实行利益补偿。

二、湖南省农村土地流转相关政策：

湖南省人民政府关于进一步规范农村土地流转切实维护农民合法权益的通知

湘办〔2013〕52号

各市州、县市区委，各市州、县市区人民政府，省直机关各单位：

在稳定家庭承包经营制度的基础上，加快推进农村土地承包经营权流转(以下简称农村土地流转)，有利于提高农业产业化、规模化经营水平，是现代农业发展的客观要求。近年来，各地认真贯彻落实党和国家的农业农村工作方针政策，积极创新农村经营体制机制，加快推进农村土地流转，提高了农业经营效率，增加了农民收入，农村土地流转总体上健康有序。但少数地方也出现了一些违反法律法规政策、违背农民意愿、损害农民利益的问题。主要表现在：擅自改变土地农业用途，进行商业开发；土地流转规模过大，经营管理不善，形成经营风险；随意改变土地承包关系，强迫流转，损害农民的承包经营权；流转价格低位固化，与民争利；流转合同不规范，指导服务不到位，引发矛盾纠纷等。这些问题如不及时加以纠正，将会冲击农村基本经营制度，影响农村社会稳定。为进一步规范农村土地流转，切实维护农民合法权益，经省委、省人民政府同意，现就有关事项通知如下：

一、稳定完善农村土地承包关系

稳定和完善农村土地承包关系，是党的农村政策的基石，是推进农村土地流转的前提，是促进现代农业发展、保持农村稳定的制度基础。赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，是《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规提出的明确要求。各地要切实稳定现有农村土地承包关系，抓好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，逐步将土地确权到户、到地块，并颁发证书，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。在土地流转过程中，必须尊重农民意愿，维护农民权益，不得随意收回或调整农户承包地。

二、鼓励多形式推进农村土地有序流转

从千家万户分散经营逐步走向适度规模经营，是推进农业现代化的重要途径。各地要按照依法自愿有偿原则，鼓励土地向种养大户、家庭农（林）场、农民合作社和农业龙头企业集中。要结合各地实际，积极开展互换、出租、转包、转让、入股等多种形式的土地流转，探索土地信托、托管、股田制等新的流转模式，发展适度规模经营。鼓励农户发展股份合作，将土地承包经营权入股土地合作社，将土地承包经营权变股权，形成企业与农民、农民与农民之间的利益联结机制，让农民获得长期可靠的收益。要把农村土地流转与农村经营体制创新结合起来，加快种粮大户、造林大户、家庭农（林）场、联户林场、股份合作农(林)场、农民合作社等新型经营主体的培育，带动农村土地流转。要研究制定农村土地流转政策，在财政扶持、项目安排、用地保障、金融支持等方面，对农村土地流转大户予以倾斜。

三、防范农村土地流转风险

各地各有关部门要规范农村土地流转合同，采取激励措施，引导土地流出方与流入方签订全省统一规范的土地流转合同，并严格按合同办事。农村土地流转当事人可以向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门申请合同鉴证，农村土地流转合同应按《农村土地承包经营权流转管理办法》有关规定备案。加强对土地流入方的资格审查，在签订流转合同前，要全面了解土地流入方的资金实力、产业规划、经营能力、诚信度等方面的情况，加强土地流转风险评估，把好“进入关”。要准确把握土地流转的适度规模，土地流转的规模要与土地流入方从事的产业、经营能力等相匹配。要扩大农业保险覆盖面，加大财政补贴力度，引导流转大户积极参保投保，增强抗风险能力。

四、加强对流转土地的用途管制

各地要站在确保国家粮食安全的高度，按照土地利用总体规划确定的土地用途，加强对流转土地的用途管制，确保耕地用途不改变。既要鼓励社会资本参与农村土地流转，进行农业产业开发，又要切实加强监管，防止改变土地用途，破坏农业综合生产能力。要坚决制止违反土地利用总体规划，利用农村土地流转规避土地管理审批，占用农村集体土地的行为；坚决制止以资本下乡和推进农民集中居住为名，流转农户承包地，改变土地用途，进行商业开发的行为；坚决制止。“以租代征”、非法强占“四荒地”等以掠夺土地增值收益为目的的行为。严格设施农用地管理，对土地流转面积较大，确因产业发展需要配套生产设施和附属设施用地的，依法依政策按农用地管理；对以农业为依托的观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工等的用地，不属于设施农用地范围，确需建设的，必须依法办理建设用地审批手续。各级纠风、国土资源、减负、林业、农经等部门要切实履行职责，加强对流转后土地经营情况的日常监管。各地要对近年来流转土地的使用情况，进行一次全面清理，对擅自改变土地用途，违法违规进行商业开发的，要从严查处。

五、建立健全农村土地流转服务体系

各地要把加强农村土地流转服务体系建设，作为深化农村经营体制改革的重要举措，按照“县有市场、乡有服务站、村有信息员”的总体要求，加大农村土地流转服务体系建设力度，提升服务能力。要建立土地流转信息交易平台，开展信息沟通、政策咨询、价格评估等服务；建立健全土地流转价格形成机制，对于租期较长的，引导采取实物计价或租金逐年浮动比例的办法支付租金。要坚决纠正和杜绝流转农户土地“一口价”“一锤子买卖”的行为，确保农民流转土地全程收益。各级农经、林业部门要加强农村土地流转监管，建立健全农村土地流转管理工作规程。各县市区要加快农村土地承包经营纠纷仲裁体系和“一庭三室”（仲裁庭、受理室、调解室、档案室）的建设，落实人员；农村土地承包经营纠纷仲裁不得向当事人收取费用，仲裁工作经费纳入财政预算予以保障。各地各部门要高度重视农村土地信访工作，及时调处好土地承包经营、林权争议等各类矛盾纠纷，切实维护农村社会稳定。

湖南省委办公厅

湖南省人民政府办公厅

2013年10月25日