为深入贯彻落实党中央国务院提出的调整农业结构、推进农业供给侧结构性改革的部署要求，2016年5月6-25日，农业部组织开展第六次“百乡万户调查”活动，派出14个组分赴黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、山西、山东、浙江、江苏、湖南、四川、青海、新疆、海南等省（市区），围绕农业结构调整开展专题调研，实地走访了208个乡镇、2500余户农户、400多家新型农业经营主体、近150家农业产业化龙头企业，面对面与乡镇、村委会干部进行了座谈交流。总的感受是，基层干部群众对农业结构调整的认识逐步清晰、行动较为迅速、措施比较有力，各地农业结构呈现出粮经饲统筹兼顾、中高端农产品有效供给稳步增加、一二三产业协调配套、新业态新模式快速发展的良好局面。现将有关情况报告如下：
一、各地推进农业结构调整总体进展顺利
去年以来，各地坚决贯彻落实党中央国务院的部署要求，以五大发展理念为引领，以农业供给侧结构性改革为主线，围绕调什么、怎么调、保什么、怎么保，加强组织领导，完善工作机制，创新支持政策，多措并举推进农业结构调整。
（一）紧扣高标准农田建设和良种良法配套“两大关键”，着力调高农产品供给能力。各地把稳产能作为调整农业结构的基本前提，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，推进良种良法深度融合，确保粮食等重要农产品供应安全。河北省以4000万亩粮食生产核心区为重点，推进高标准农田建设，普及高产高效综合配套技术，2015年粮食单产达到412.96公斤的历史最高水平。海南省积极推进高产创建和品种调整，落实推广水稻高产良法面积17.2万亩，发展富硒米、黑米等特种稻优质品种10万亩。江苏省建成1000亩现代渔业种业创新和技术推广基地，推广“蟹池多品种混养”模式，目前养殖面积已经发展到5万多亩，虾蟹亩产量达到300公斤以上，亩产值超过15000元。
（二）聚焦粮豆轮作和“粮改饲”“两项试点”，着力优化种养结构。各地依托资源禀赋、地理区位、种植传统及市场优势，积极推进玉米与大豆、饲草料等作物合理轮作、多元发展。吉林省长岭县着重打造现代农业试验示范园区，建立优质谷子经济区、有机杂粮杂豆、绿色肉牛养殖示范、无公害马铃薯和西兰花等5个绿色农业基地，示范带动调结构。新疆制定实施《现代畜牧业转型升级驱动带和产业园区增长极建设培育发展规划》，引导和鼓励种植、养殖、加工、流通等环节紧密结合，建立一体化畜牧业产业体系。山西省采取“藏粮于饲”，不改变种植品种，提前收割，把未成熟的籽粒玉米直接进行青贮。2013年引进全球乳业巨头恒天然公司，带动周边农户进行奶牛养殖和青贮玉米种植，奶牛存栏达到3万头，收购青贮玉米24万吨。内蒙古翁牛特旗以播种面积和单位产量为核算单位，将专用全株青贮种植者作为主要补贴对象，把“粮改饲”补贴对象从收贮使用者转向种植者，调动农户扩大青贮种植积极性。
（三）坚持培育新型经营主体和服务主体“两手发力”，着力引领农业调结构。各地坚持普通农户和新型农业经营主体同步发展，积极培育调整农业结构的“生力军”。海南省东方市加强土地流转服务体系建设，搭建流转平台，聘请农村信息员，形成了“一个体系、一个平台、一套机制”的土地流转服务模式，农村土地流转占比接近50%。辽宁省法库县开展农民专业合作社、家庭农场等新型经营主体提升行动，整合高产创建、科技共建、水稻全程机械化、黑土地保护、粮改饲、现代农业示范区、病虫绿色防控等项目，重点向农民合作社、家庭农场等新型经营主体倾斜。湖南省湘乡市积极发展社会化专业化服务组织，耕种收服务面积占粮食播种面积的86%，水稻病虫害专业化统防统治服务面积占水稻播种面积的60.3%，集中育秧服务面积近30%。
（四）突出加工增值和产业融合“两措并举”，着力促进农业结构升级。各地充分利用“互联网+”、大数据等信息技术，拓展农业休闲、教育、养生等多种功能，延伸产业链、增强服务链、提升价值链。山东省支持加工企业建设技术研发中心，鼓励与国内外知名科研单位建立长期的人才培育和技术合作关系，推进产学研联合紧密。菱花集团吨味精玉米原料消耗量从2.7吨降低到2吨以下，玉米综合利用率达99.9%。吉林省通过物联网平台，对病虫害、土壤墒情、降雨光照等12项农业生产指标进行实时监控，为新型经营主体开展农业生产提供全方位科学服务，生产成本普遍降低15%左右。湖南省大通湖区利用“互联网+泛洞庭湖优质农产品”的农产品电商平台，整合洞庭湖生态经济圈的大闸蟹、湘莲等30多种产品，与京东等电商平台合作直销，2015年实现网络销售收入4000万元。浙江省吉安县整合农业、文化、旅游等产业资源，打造“黄浦江源”、“中国大竹海”、“昌硕故里”、“白茶飘香”四条极具地方代表性的精品观光带，形成乡村度假酒店、高端民宿和精品农家乐相辅相成的乡村旅游住宿体系，2015年全县农家乐休闲旅游业接待游客628.5万人次，实现收入19.2亿元。
（五）瞄准生态保护和质量安全“两大短板”，着力守住调结构底线。各地树立绿色发展理念，在调整农业结构中注重节约农业资源、优化农业生态、改善产地环境。浙江省以构筑循环体系、推广新型种养模式和生态循环农业技术集成应用为重点，先后出台畜禽养殖污染防治办法等相关法规30多个，选择40个市县整建制推进现代生态循环农业建设，建立完善产业布局生态、资源利用高效、生产清洁安全、环境持续改善的现代生态循环农业发展体系。江苏省在全国率先试行《太湖流域池塘养殖水排放标准》，累计建设池塘水净化及循环利用养殖示范工程35万亩，氮磷等削减幅度达到50%以上；在大中型湖泊创新实施“以渔控藻、以渔净水”工程。新疆实施农产品品牌战略，支持自主品牌建设，强化品牌资源整合，鼓励和引导农牧业生产企业按照技术模式标准化、生态资源标准化原则，开展规模化生产、产业化经营；积极开展绿色、有机农产品和地理标识认证与登记工作，加强农产品质量安全风险评估和检验检测，打造新疆农畜产品质量安全名片。
二、当前农业结构调整面临的主要困难
在调研过程中，无论是新型经营主体、普通农户，还是基层干部都反映，调整优化农业结构是一个长期和痛苦的过程，面临“六道难关”，既涉及当前、也关乎长远，既有生产问题、也有市场问题，既有政策调整问题、也有机制创新问题，需要高度重视，着力加以解决。
（一）面临市场渠道“开拓关”。农业结构调整成功与否关键要靠市场检验，农产品只有卖得好才能收益高。调研中，一些地方对今年改种的杂粮杂豆、瓜菜市场销售表示担忧，认为目前许多农产品市场相对供应充足，特别是小宗农产品需求价格弹性大，一旦供需失衡就容易造成市场价格的暴涨暴跌。山西调研组反映，2015年该省谷子种植规模扩大20万亩，集中在晋北一带，导致谷子市场供过于求、价格下滑，神池县八角镇北庄村家庭农场主张广玉至今还有5万多斤存粮没卖。吉林调研组反映，目前不少大豆种植户都有存货，敦化市大石头镇红星村丁大波尚有10万斤没有售出，大桥乡兴发村于茂春家里也囤有12万斤，如果今年进一步增加大豆种植预计明年的销售将更加困难。浙江调研组反映，“精致农业”多了同样积压，桐庐琴溪清境农业公司通过开发葡萄园、发展“精品民宿”早期效益好，但现在好多也处于闲置。
（二）面临加工转化“滞后关”。农产品精深加工是消化库存、提升产品附加值、带动全产业发展的关键一环。当前，一些地方农业产业链条短、细、散，在很大程度上制约了农业整体效益和竞争力提高。所谓短，就是产业发展“头重脚轻”，多数农产品以初级产品形式销售。所谓细，就是产业配套发育不健全，辐射带动作用弱。所谓散，就是产业小而全，同质化竞争、无序发展问题突出。山西调研组反映，该省应县共有农产品加工企业52家，从事深加工的只有雅士利乳业、梨花春酒厂、吉呈生物、玉雄淀粉厂等7家企业，其余企业都从事初加工。吉林调研组反映，2015年吉林省玉米产量2800万吨左右，全省玉米年加工能力1500万吨，受加工工艺落后、国内外价差等影响，玉米加工量萎缩，实际加工每年仅在1000万吨左右，导致库存连年增加与加工开工转化不足并存。河北调研组反映，各级地方政府积极鼓励社会资本向“三农”投资，农业园区建设蓬勃兴起，虽然在农业结构调整中发挥了引领作用，但大多在功能定位、项目内容、运营机制上存在一定程度雷同，普遍存在投资风险大、回报周期长、联农机制不完善等问题。
（三）面临金融保险“瓶颈关”。金融资本是助力农业结构调整的关键要素，调高调优调精农业结构没有资金投入，生产主体靠自身积累又需要相当长的时间，等完成了原始积累往往又错过了发展机遇期。湖南调研组反映，根据现行法律规定，耕地、宅基地、自留地等集体所有的土地使用权不能用于抵押，法律和政策规定可以抵押的农产品、农机具、农房等农民的主要财产，由于价值不高、保存困难、不易变现等原因，很难成为银行接受的有效担保物。四川调研组反映，成都市新津县新天地农业开发有限公司董事长凌学文表示，他开发九莲乐渔村，流转了800多亩土地、230多亩鱼塘，总投入5000多万元。用农村土地流转经营权证作抵押，只能在银行贷到几十万元，对于进一步扩大经营来说根本无济于事。新疆调研组反映，农业大宗保险理赔标准低、保障范围窄，国家现行畜牧业政策性保险仅涉及能繁母猪、奶牛，肉羊肉牛等畜种尚未纳入农业政策性保险保费补贴范围，一定程度地影响了农牧民发展牛羊生产的积极性。
（四）面临资源环境“约束关”。资源禀赋是结构调整的基础，结构调整又必然会给资源环境带来一定的影响。当前部分地区资源底线和生态红线已经“触底”，成为农业结构调整的最大制约。黑龙江调研组反映，由于近年来玉米种植效益较高，肇东市老百姓连茬种植玉米，施用化肥农药量逐年增加，导致耕地药害、土壤板结等问题日趋严重，土壤有机质含量下降，已不利于大豆生产，如果这一态势继续延续，将无法进行正常的粮豆轮作。内蒙古调研组反映，类似翁牛特旗和巴林左旗等干旱半干旱地区，一半以上的耕地缺乏灌溉条件，在这种情况下部分经营主体采取开采地下水、发展水稻种植，虽然其用意是改良盐碱土地、调整生产结构，但可能会造成地下水超采形成漏斗区。吉林调研组反映，伴随食用菌等特色产业迅猛发展，每年废弃的菌袋、菌段形成大量的白色垃圾，遍布河谷溪畔、田间地头，基本处于依靠雨水冲、大风刮的方式自然处理，对周边环境、土壤造成严重污染。
（五）面临生产经营“规模关”。一家一户小规模经营已成为制约农业结构调整的突出障碍。四川调研组反映，土地流转过程中农户具有多元利益诉求，一些农户甚至弃耕抛荒也不愿流转，规模化经营难度加大；而发展柑橘、火龙果等高附加值农产品，投资大、回收期长，不解决土地适度规模问题，经营主体对大规模投入存有顾虑。吉林调研组反映，“粮改饲”是一个系统工程，涉及饲草料种植、收割打包、青贮窖藏等多方面设施设备建设投入，只有规模化经营才能降低种养殖成本、提高产品品质、提升产出效益。对于养殖小散户来讲，由于青贮饲料的收、储、运相关环节及技术体系尚未建立，开展“粮改饲”运营成本偏高，还不如从市场购买饲料效益合适。山东调研组反映，新型农业经营主体在加工用地用电方面仍然困难重重，粮食仓储、初加工设施、田间气冷调库棚等用地还不能享受农业用地政策；煤电比价由200元/吨：0.5元/度，上涨到1000元/吨：0.8元/度，但目前煤价下跌到300-400元/吨，电价仍有0.75元/度，降幅仅为0.05元/度，电价明显相对偏高。
（六）面临政策执行“到位关”。政策是调整农业结构的指挥棒。调研中，基层干部群众普遍反映，目前政策的引导作用没有充分发挥出来，存在政策出台不及时、政策解读不清晰、政策执行难到位等问题。从时效性看，黑龙江调研组反映，玉米临储政策调整本该在播种前出台，让农民及时调整生产计划，但去年直到收获时才出台，今年玉米补贴政策至今还未明确。从政策解读看，辽宁调研组反映，农业部出台了调减玉米改种其他作物，每亩补助150元的补助政策，而国家发改委、财政部出台了玉米价补分离，每亩按850斤产能、每斤补助0.2元，折合每亩170元的补助政策，也就是说不调整反而能多得补助，与调减玉米的初衷相悖。从操作面看，吉林省调研组反映，2015年国家确定大豆目标价格2.4元/斤、市场价格为2.16元/斤，相当于每斤大豆补贴0.24元，现实中敦化市豆农普遍售价在1.7-1.8元/斤，农户售价和市场收购价格之间的差距，核心是农村经纪人和收购企业经营获利、物流损耗等各类成本，这部分本该由豆农享受的政策红利却没有落到生产者头上。同时，补贴也要适度，许多种植大户和农民合作社反映，只要大豆售价能真正到2.4元/斤，种大豆收益就不比玉米差，开展粮豆轮作就有动力。
三、调研体会及建议
通过深入基层交流座谈，走访农户了解民意，各调研组深切地感受到，调整好农业结构，实现国家提出的供给侧结构性改革目标，要做好长期工作的准备，采取改革创新的办法，下大气力、细致深入、循序渐进、稳妥推进。
（一）统筹好调结构与保产能，守住重要农产品自给底线。稳定粮食生产是农业结构调整的重要前提，这几年国家粮食丰收了，各地才有条件发展特色产业。当前，调整农业结构、推进农业供给侧结构性改革的重点是减少无效供给、增加有效供给，解决玉米等部分品种局部、阶段性的过剩问题。但如果过度调整，导致玉米等品种种植面积减少幅度过大，可能影响产业的健康发展和农民的种植积极性，最终危及国家粮食安全的底线。上个世纪80年代中期和本世纪初两次农业结构调整，因为没有把握好度，导致粮食连年减产，造成供给不足、物价波动，影响了经济社会的稳定发展。为此，农业结构调整要进一步树立底线思维、夯实调整基础。树立底线思维就是在顶层设计上明确粮棉油糖等重要农产品自给率，明确要保的底线数量和底限面积，作为农业结构调整的底线。夯实调整基础就是建设粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，作为确保口粮绝对安全的根本举措和稳定棉油糖自给水平的重要手段，明确“两区”主要覆盖品种、地域范围选择标准和空间监控具体办法，优先将有关农田建设资金和生产扶持资金投向两区，建立功能区内农田主要用于重要农产品生产的支持政策，打造一批旱涝保收、高产稳产、生态友好的重要农产品生产基地。
（二）加强宏观调控和管理创新，引导重要农产品总量平衡、结构平衡。调研反映，当前调整农业结构过程中存在三种心态：一是观望心态，这种心态在普通农户中比较普遍，他们对生产预期收益判断不明确，抱着“鸡蛋不要放在一个篮子里”的求稳心理，分散种养以降低风险。二是赌博心态，这种心态在规模大户中居多，一方面他们对国家政策有期待、对市场价格还有乐观预期，另一方面，农机具折旧、流转土地租金等沉没成本，使他们“扔不起、退不出”，只能按照原有计划生产。三是盲从心态，这种心态在普通农户中也有一定市场，从众心理使他们听说“西瓜套食葵、稳赚不赔”，就盲目的发展瓜菜等特色产业。产生这三种情况的原因，主要是缺乏有效的市场引导信息，一方面农民对市场需要什么、需要多少不了解，调整不当可能影响农民生产积极性和产业健康发展；另一方面，政府引导不当，也可能带来新的结构性问题。为此，一要创新农业补贴政策。赋予地方更多的自主权，以县为单位整合各类涉农资金，集中围绕当地主导产业、特色产品、优势品种，制定更加灵活主动、便于操作的结构调整政策；同时，探索建立不同农作物种植收益、不同农业经营主体之间的补贴联动机制，有效引导农民合理调整结构。二要建立重要农产品供需平衡表制度。统筹考虑国际国内市场变化，定期发布供需信息，加强分析预警，引导市场主体预期。
（三）加大农产品加工和出口支持力度，破除用地难、贷款难、成本高等关键制约。农业供给侧结构性矛盾表面上看是市场产需失衡、农产品竞争力弱、生产效益不高；深层次原因还是产业档次水平低、市场主体缺失、转型升级内力不足。这一轮调整优化农业结构，不应简单的做品种、面积上的“加减法”，必须做好农业结构调整和产业转型升级“结合”这篇大文章，瞄准市场需求，延伸加粗产业链、优化重塑供应链、全面提升价值链。为此，一要改善社会储粮条件。针对当前玉米仓容矛盾，从国家支持中储粮直属企业和委托收储库新建、改扩建、旧库改造的专项资金中安排一定比例，补贴种植大户、农民合作社、玉米精深加工企业采购烘干设备、建设仓储库，缓解仓容不足的矛盾。二要出台支持主产区农产品加工业发展的特殊政策。支持主产区农产品加工企业兼并重组、优化加工产能，将农产品冷链烘干设施、初加工设施等用地纳入农业附属设施范围，利用技改资金、税收加速计提和贷款贴息支持购置符合国家产业政策的先进加工设备。三要加快培育国家大型农产品加工企业。深化农垦改革，采取资本金注入、公私合营等方式，建立农业产业投资基金、农垦产业发展股权投资基金，加快培育具有国际竞争力的大型现代农业企业集团，打造农业“国家队”，引领带动面上农业结构调整。四要促进农村一二三产业融合发展，统筹规划，建设一批农村一二三产业融合先导区和农业产业化示范基地，发展个性化、多元化农业经营。五要完善重要农产品贸易救济制度。研究建立贸易救济立案刚性触发机制，建立产业损害监测审查机制和补偿基金，适时合规使用反倾销反补贴保障措施。
（四）深化科研推广体系改革，建立健全农业结构调整的技术服务支撑体系。这些年，国家为了保障粮食安全，种业政策重点扶持水稻、小麦、玉米等主要粮食作物，且以大型种业企业为主；对大豆、杂粮杂豆、食用菌等特色农作物的种业支持十分有限。与之相应的农技推广服务体系、农机农艺配套、新品种新技术展示推广也都是向主要粮食作物倾斜。一方面，造成了部分地区“一粮独大”，加剧了供需结构性失衡；另一方面，挫伤了制种企业和科研单位对特色作物科研投入、技术服务的积极性，增大了农户开展结构调整的风险和难度。为解决这些问题，一要构建覆盖各品种、各环节的现代农业产业技术体系。进一步深化农业科研体制改革，鼓励中央、省市县科研单位和涉农企业发挥各自优势，建立科研仪器设备共享共用、科研人才互联互通机制，加快先进适用品种选育，集成组装推广用地养地统筹、种养衔接配套、多元品种轮作的农业生产技术，为农业结构调整插上科技的“翅膀”。二要构建以服务农户为中心的农业科技成果转化应用机制。深化基层农技推广体系改革，完善推广人员绩效考核和激励机制，应用大数据、互联网等现代信息技术，加快培育一批集全产业链技术服务为一体的综合性农业服务组织，促进要素集聚、示范推广、辐射带动。
（五）强化农业资源环境保护，尽快补齐农业发展的短板。保护好农业资源，发展资源节约型、环境友好型农业是中央对现代农业发展的明确要求，考虑到我国区域间农业资源禀赋差异很大，推进当地农业结构调整要因地制宜、适度调整。为此，一要探索建立农业可持续发展试验示范区。以区域农业资源环境承载能力为基准，选择有条件的典型区域，推广绿色节水节药节肥新技术，支持生态农业示范基地建设、养殖废弃物处理与资源化利用、秸秆综合利用，加快形成资源利用高效化、农业投入减量化、生产过程清洁化、废弃物利用资源化的农业生产方式，为农业结构调整探索一批可复制可推广的成功模式。二要建立清洁农业生产技术规范操作制度。以新型职业农民为重点，探索开展农业水肥药施用技术强制培训，逐步推行新型农业经营主体清洁农业生产信用评价，将信用评定等级与各类扶持政策挂钩。
（六）以深化改革为重点，加快构建有利于农业结构调整的体制机制。各方面都感到调整农业结构就是一场系统的改革，要以新型农业经营主体和服务主体为引领，以完善的市场体系为支撑，逐步消除阻碍市场充分发挥资源基础性配置作用的不利因素，在改革进程中调高调优调精农业结构。为此，一要深化农村土地制度改革，抓住今年土地流转费用普遍下降的契机，加大财政补贴、项目建设和用地用电等政策倾斜，逐步扩大进城落户农户土地承包经营权有偿退出试点，尽快把小规模农户纳入到规模化经营的快车道。二要深化农村金融改革，扩大农村承包土地的经营权、农民住房财产权抵押贷款和新型农村合作金融试点范围，探索推广养殖水域滩涂不动产权证质押、惠农补贴抵押等信贷方式；扩大政策性保险覆盖面，开发特色商业性保险产品，助力农业结构调整。三要深化农村集体产权制度改革，加快农村集体资产产权交易中心建设，着力推进农村集体资产产权到户和股份合作制改革，实现“资源变股权、资金变股金、村民变股民”，激活农村各类要素活力。
(本文由农业部百乡万户调查活动农业结构调整各专题组供稿。发展计划司牵头整理。)
