关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见（南办发[2015]14号）
南办发[2015]14号
中共衡南县委办公室
衡南县人民政府办公室
关于开展农村土地承包经营权确权登记
颁证工作的实施意见
为了进一步完善农村基本经营制度，稳定农村土地承包关系并长久不变，保障农民土地合法利益。根据中办发[2014]61号、农业部等六部门农经发[2015]2号文件精神、衡办发[2015]5号文件要求，经县委、县政府研究同意，就扎实做好我县农村土地承包经营权确权登记颁证工作，特制定本实施意见。
一、总体要求
1．指导思想。以党的十八大三中、四中全会精神为指导，坚持和完善农村基本经营制度，保持现有土地承包关系稳定长久不变，明晰农村土地承包经营权归属，强化对农村土地承包经营权的物权保护，完善农村土地承包经营权确权登记颁证制度，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，为促进农业现代化和农村和谐提供体制保障。
2．目标任务。进一步稳定完善1998年以来农村二轮土地承包关系，以现有土地承包合同、权属证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，着力解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全、承包关系不稳、档案不健全不规范等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。建立涉及土地承包经营权的设立、转让、互换、变更、抵押等内容的登记制度，确认农户对承包地的占有、使用、受益等各项权利，强化对土地承包经营权的物权保护。建立健全农村土地承包经营权登记管理信息系统，规范档案管理及登记成果应用；总体上要确权确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围，实行确权确股不确地的村组，实行逐级申报，经县领导小组审核报省市批准后方可实施。2015年12月30日前完成外业调查，2016年3月30日前完成内业整理，2016年8月30日前要完成所有工作并通过省验收合格。
3．基本原则。一是保持稳定。在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下开展土地承包经营权登记颁证工作，以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，严禁借机违法调整和收回农户承包地。对于《农村土地承包经营权证》内容准确无误、手续完备、无任何遗留问题的，可直接开展农村土地承包经营权确权登记。二是依法规范。严格执行《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等有关土地承包经营权登记的规定，按照农业部等六部门农经发[2015]2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》规定的登记内容和程序开展土地承包经营权登记。三是民主协商。充分动员农民群众积极参与确权工作，确权中的重大事项均应经本集体经济组织成员民主讨论决定，不得强行推动。四是因地制宜。根据各地的土地承包实际，缺什么补什么，重点查实耕地的权属，完善确权登记颁证工作，妥善解决遗留问题。五是分级负责。农村土地承包确权登记颁证工作由各级党委、政府统一部署，省级主要承担领导责任，市级主要承担组织协调责任，县乡两级主要承担组织实施责任，村组主要落实调整登记责任，主要领导要亲自挂帅，精心组织，全面落实。
二、工作内容
1．确权范畴。对农村集体经济组织内部实行家庭承包经营的耕地，即第二轮承包耕地，全面开展确权登记颁证工作。对采取招标、拍卖、公开协商等其它方式承包的机动地（耕地）、园地、农林牧渔场、“四荒地”等农村土地，开展土地承包经营权现状调查登记，不进行确权颁证。山塘、河坝、灌排机埠、渠道等小型农田水利设施属集体公共设施，所占集体土地不进行确权登记颁证。对进行土地承包经营的国营农场等类似性质的地方，暂不进行土地确权登记。对辖区内涉及军事机密等国家重点管控区域周边的农村土地，根据实际情况，依法依规采取实地测量等措施开展确权登记颁证工作。
2．清理、整理、规范土地承包档案。以《农业部、国家档案局（关于印发农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法）的通知》（农经处〔2014〕12号）为依据，全面组织清理土地承包档案，做到土地承包台账、土地承包情况登记表等齐全，土地承包合同、土地承包权证的内容与实际完全相符。按照“一户一页、一组一册、一村一档、一乡一柜’’的要求规范农村土地承包档案管理，并以此为基础收集整理土地承包经营权登记资料。
3．查清承包地块面积和空间位置。在对土地承包情况进行摸底调查的基础上，以第二次全国土地调查成果为基础，以已签订的土地承包合同、发放的土地承包经营权证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，以村民小组为单位，逐户核实承包地块、面积、空间位置、地类、权属和承包经营权共有人等，并落实到户。
4．建立完善土地承包经营权登记簿。按照《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，根据这次确权登记颁证完善后的承包合同，以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则，明确每块承包地的范围、面积及权利归属，由县级人民政府农村经营管理机构建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿，作为今后不动产统一登记的基础依据。登记簿应当记载发包方、承包方的姓名、地址，承包共有人，承包方式，承包地块的面积、坐落、界址、编码、用途、权属、地类及是否基本农田，承包合同编号、成立时间、期限，权利的内容及变化等。同时根据依法变更、注销的情形，由承包农户自愿提出变更、注销登记申请，经核实确认后，予以变更或注销，并在登记簿中注明。
5．颁发土地承包经营权证书。在建立健全土地承包经营权登记簿的基础上，按照《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定，根据完善后的土地承包合同和建立健全的土地承包经营权登记簿，在确保信息准确无误、责任权利明确的基础上，按规定程序和省里统一印制的土地承包经营权证书样本，向承包方颁发土地承包经营权证书，原已发的土地承包经营权权属证书由乡镇农村经营管理站统一收回销毁，对滞留在承包户手中的老证所记载的权益在2016年12月31日止自然丧失。承包经营权证书载明户主或共有人，要体现男女平等原则，切实保护妇女土地承包权益。实行确权确股不确地的，也要向承包方颁发土地承包经营权证书，并注明确权方式为确权确股；承包方有意愿要求的，发包方可以向承包方颁发农村集体土地股权证。
6．健全农村土地承包信息管理系统。县、乡（镇）经管部门要进一步健全农村土地承包信息管理系统，包括农村土地承包合同、经营权证、农村土地承包经营权登记簿、农村土地承包经营权流转和农村承包土地空间分布等信息管理系统，依托县农村经营管理局建立确权登记颁证数据库，实现土地承包经营权登记业务系统与不动产登记信息平台相互兼容，信息共享。
三、准确把握政策界限
对工作中出现的问题，凡现有法律法规和上级文件精神明确规定的，要严格按规定执行；尚未作出明确规定的，要依照有关法律法规和上级文件精神，结合实际和尊重农民意愿妥善处理。
1．发包方的确定。以集体土地所有权确权登记成果为基础，所有权人为发包单位。家庭承包方式的发包方原则上是村民小组。
2．承包面积的确定。采用地理信息技术来测绘，由群众认可即可登记，一般不实测。这次地理信息测绘面积大于二轮承包登记面积的，只要四至清晰、承包权属没有争议，换证登记面积以这次测绘面积为准，承包关系不变。实测面积不与按延包面积确定的农业补贴基数挂钩，不与农民承担费用、劳务标准挂钩，严禁借机增加农民负担。
3．承包期限的确定。这次农村土地承包经营权确权登记与二轮土地承包时起止年限一致，全县二轮延包期限为1999年1月1日—2028年12月31日止。
4．家庭承包方式土地承包经营权共有人的确定。以二轮土地承包时的家庭成员为基础，参照家庭现有人口，由承包方书面申请，发包方审核确认。
5．互换、转让地承包经营权的确认。书面手续齐全后，按承包地经营现状确权登记。
6．机动田承包经营权的确认。原则上确权给集体经济组织。如台账记载的机动田实际以家庭承包方式发包到户，在组内农户认可的前提下，按承包地确权登记。
7．退耕还林地承包经营权的处理。已享受退耕还林且已进行林权登记的耕地不纳入承包地登记。
8．土地整改后承包地四至边界打乱的处理。整理后的面积按农户原承包地所占份额确权，所涉及四至边界按整理后地块农户确认的边界填写。
9．已纳入城镇规划的承包地的处理。已纳入城镇规划的承包地未依法办理占用手续的，应按原承包关系确权登记。
10．土地权属争议问题的处理。相关部门要充分协调，在尊重集体经济组织和农户意见的前提下，经核实确认再确权登记颁证，一时难以界定确权的，待矛盾争议解决后再确权登记颁证。
11．证、帐、地不相符问题的处理。要在坚持农村二轮土地承包关系、承包地块及四至边界不变的前提下，对农村集体土地所有权面积与地类确认，农户承包地确认有误差的，重新核查确认。
12．二轮土地延包遗留问题的处理。农村二轮土地承包关系没有明确到户的，要明确到户；未签订承包合同或合同丢失、残破的，要补充完善；四至边界未明确的，要予以明确。
13．自留地和自行开垦土地问题的处理。已纳入承包地并没有争议的，继续作为承包地登记，未纳入且有争议的不予确权登记，但要按实际面积登记在册。
14．其他在承包期内，村、组范围内公益设施建设等占用的承包地的处理。采取集体经济组织及其成员认同的方式予以确权登记；对纳入农村集中供养“五保”老人承包地的处置问题，在充分尊重承包人意愿的基础上确认登记。
四、技术规程
按照农业部制定的《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》要求，坚持从实际出发，因地制宜，选择适宜的技术规程和工作方法。这次农村土地承包经营权确权登记颁证工作要充分利用国土“二调”和农村集体土地所有权确权成果，建立标准统一的技术工作平台，图、表、册、档案要按照农业部《农村土地承包经营权调查规程》、《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》、《农村土地承包经营权要素编码规则》标准实施，与国土成果信息处理系统相匹配。农村土地承包经营权确权登记颁证工作一般用“二调”或航拍1:2000正射影像图作为工作底图，采取“三步工作法”：
第一步，摸底制图。充分利用国土部门1:2000正射影像或最新工作底图，“二调”确权成果等土地调查资料和农村集体土地所有权确权成果，深入开展入户摸底调查，形成摸底调查基本信息表。以农户目前实际承包耕作的丘块和土地二轮延包的原始登记承包数据为依据，在已有符合精度要求的影像图基础上，形成确权登记工作底图并矢量化丘块面积。
第二步，调查指界。根据工作底图和调查摸底基本信息表与农户确认承包土地信息并现场测绘校对。通过测绘系统软件，技术公司室内加工处理初步成果底图，一方面现场指界，一方面核对误差并信息化处理。
第三步，公示确认。公示、勘误修正，公示无误后，由农户签字确认，制作地块分布图，形成规范确权登记数据，完善承包合同，建立登记簿，开展资料整理归档。
五、基本步骤
（一）准备阶段（2015年3月1日—2015年7月31日）
1．组建机构。县成立农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组和办公室，乡（镇）成立确权登记颁证工作小组，村成立议事会，组确定登记员。
2．制定方案。根据有关政策法规，结合本单位实际，制定完善工作方案和指导意见。
3．宣传发动，开展培训。县、乡、村要通过广播电视、互联网等渠道和召开会议，印发宣传标语等方式，向农民宣传农村土地承包经营权确权登记颁证工作的重要意义、目的和工作要求，做到家喻户晓。同时开展县、乡、村业务骨干的培训，提高工作人员的政策水平和业务素质，确保工作质量。
4．确定试点，现场培训。各乡镇要在7月底以前完成一个村的外勤试点工作，并对乡镇村干部现场培训。
（二）组织实施阶段（2015年8月1日—2016年3月30日）
1．调查摸底。开展土地承包原始资料档案清理和土地承包现状逐户调查，对承包地块、面积、四至、土地变动、流转等各方面情况和信息进行收集、归纳、整理、核对，填好发包方调查表和农村土地承包经营权登记信息摸底表，制作调查工作底图，并对可能存在的问题，提出解决的初步意见。
2．实地指界。根据调查工作底图、组织专业测绘人员、镇村干部、村民代表组成调查指界工作小组，对村组土地承包关系、各农户承包的土地面积、地块、空间位置进行实地调查指界，逐户逐地块核查，以组为单位制作承包地块分布示意图。
3．梳理和解决矛盾。对土地承包实际情况进行公示，召开村民代表大会，收集村民的意见，对发现的问题进行梳理，提出解决矛盾的具体措施和办法。
4．公示确认。对公示无异议的每一农户承包土地的地块位置及边框四至，建立土地台帐，编制土地承包经营权初始登记薄。经再次公示确认无异议后，以组为单位建立正式的农村土地承包经营权登记薄，重新签订土地承包合同书。
5．登记颁证。按照规定程序申报审核后，由县人民政府向农户颁发新的农村土地承包经营权证书。
6．资料归档。对承包土地清查、核实原始资料、土地承包方案及会议记录、登记薄、土地承包合同、组内承包清册以及土地承包管理文件、制度，土地流转合同、流转清册等相关资料，以组为单位装订成册，做到专柜存放，专人管理。对这次确权登记颁证工作所生成的登记簿一式三份，其中登记簿组内一份，乡镇经管站一份、交县一份。土地承包合同农户一份，交乡镇经管站一份，交县一份。交县的档案资料包括调查核实的原始资料、登记簿、土地承包合同，以乡镇为单位移交县档案局；其余资料存乡镇经管站，二轮土地承包等原有合同，作为原始资料保留乡镇经管站。技术公司形成的电子档案以乡镇为单位，乡镇经管站拷贝，移交给县的电子档案，由县经管局保存并作好备份。
（三）总结验收阶段（2016年4月1日—2016年8月30日）
农村土地承包经营权确权登记颁证工作完成后，各乡镇要认真总结经验，形成总结报告，报县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室，县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组将对各乡镇确权登记工作逐村进行验收，合格后形成专题报告，上报省、市农村土地承包经营权确权登记颁证工作联席会议办公室。
六、保障措施
（一）切实加强领导
成立衡南县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，由县委书记任顾问，县长任组长，分管农业副书记、副县长任副组长，成员由县委办、、县政府办、县农办、县经管局、县财政局、县国土资源局、县政府法制办、县林业局、县农业局、县水利局、县公安局、县信访局、县妇联、县档案局等部门单位负责人组成，负责全县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案制订、政策研究、组织协调、综合管理、指导服务和督查考核。领导小组办公室设县经管局，县经管局局长兼任领导小组办公室主任，负责日常工作。各乡镇也要成立相应机构，党政主要领导担任组长，配足配强工作力量。
（二）明确工作职责
各有关部门要统一思想认识，认真履行职责，充分发挥各自优势，互相支持配合，提高工作效率，增强工作合力。县农办、县农村经营管理局等部门要负责政策研究及工作方案制定、宣传培训、业务指导、检查督促；财政部门要负责统筹专项经费安排和使用监管；国土资源部门要负责免费提供1：2000正射影像图和到村、组的集体土地确权影像图成品图等，给予技术支持；农业部门要协助做好农田性质确定等相关工作；政府法制部门要负责提供法律法规服务，保障农村土地确权登记颁证工作依法推进；公安部门要免费提供农户的户籍资料；档案部门要负责指导建立档案管理制度，做好承包土地确权登记颁证资料归档管理工作，加强各级土地承包管理档案归属、流向的统筹；农业、林业、水利、国土资源、妇联、农经等部门要按职责依法做好土地纠纷调处等；水利部门要负责指导小型农田水利设施受益范围界定工作。
（三）保障工作经费
要切实保障全县农村土地承包确权登记颁证工作所需工作经费，把工作经费列入县级财政预算，并加强专项资金的监管，做到专款专用。各乡镇要加强经管站建设，确保每个乡镇要有一个专门的档案室和配齐档案柜，用于存放农村土地确权登记颁证的档案资料。
（四）实行绩效考核
发挥乡镇党委、政府的主体作用，组织实施好确权登记颁证工作，落实责任，层层分解落实到村组和每一个工作人员身上，并与年度考核挂钩。县委、县政府把农村土地承包经营权确权登记颁证工作纳入对乡镇目标管理绩效考核内容，县政府与乡镇签订工作目标责任书，工作完成后，由乡镇自查验收，写出工作总结报告，县确权登记颁证领导小组组织力量检查验收，并将检查结果纳入县对乡镇年度考核内容，并与兑现工作经费挂钩。
（五）加强督导检查
农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组要定期对各阶段情况进行督导检查，每个季度进行情况通报。联系乡镇的县级领导组织挂点单位，组成督导组，具体督查各乡镇、村工作开展情况。各乡镇应向各村派驻包村工作组，具体指导村组做好确权登记颁证工作。由县委、县政府督查室牵头组织相关部门定期开展全县性检查督促。对工作不实、措施不当、违背政策，导致群体性事件和贻误工作的，要严肃追究主要领导和直接责任人的责任。
（六）依法保护确权成果
这次确权登记工作完成后，要确保农村土地承包关系基本稳定，除国家征收占用和自然灾害毁损按程序逐级申报批准后才能调整耕地外，其余一律不能调整承包地，否则按《物权法》和《行政诉讼法》有关规定，追究直接责任人的法律责任。第二轮土地承包期限届满，按届时的法律和保持现有土地承包关系稳定并长久不变的政策规定执行。
