前　言

依据国家新一轮土地利用规划修编有关方针政策，为贯彻落实科学发展观，加强土地宏观调控、保护、开发和节约集约利用土地资源，进一步统筹好城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展，全面建设小康社会与新农村目标，推进全县经济、社会的协调健康发展和资源、环境的永续利用，分析新形势下的灌云，对《灌云县土地利用总体规划（1997-2010年）》进行新一轮规划修编。

（一）规划指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，以节约集约用地、严格保护耕地为根本指导方针，深入贯彻节约资源与保护环境的基本国策，落实最严格的土地管理制度，统筹区域发展，严格实行农地和非农地的用途管制，切实保护基本农田，实现耕地占补平衡有余，控制非农建设用地总量，盘活存量，加大土地复垦整理开发力度，提高土地资源集约利用率和合理配置水平，促进土地利用方式的根本转变，保证土地利用布局与产业结构调整的的合理匹配，创新完善用地机制，保障资源节约型社会的构建，推动经济社会持续、健康、协调发展。

（二）规划目的

灌云县土地利用总体规划（2006-2020年）根据灌云自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定和调整土地利用结构和用地布局，宏观调控和均衡各业用地，是灌云县城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制制度的重要依据。

（三）规划原则

(1) 严格保护耕地特别是基本农田；
　　(2) 坚持节约和集约用地，提高土地利用率；
　　(3) 加大开发、复垦、整理力度，实现耕地占补平衡；
　　(4) 努力破解要素制约，保障关键领域和重点项目用地需求；
　　(5) 合理配置土地资源，确保城乡区域协调发展；
　　(6) 推进发展循环经济，促使经济效益与生态效益相统一；

（四）规划依据

1、法律法规

《中华人民共和国土地管理法》（主席令[1998]第8号公布）；
　　《中华人民共和国城乡规划法》（主席令[2007]第74号公布）；
　　《中华人民共和国环境影响评价法》（主席令[2003]第77号公布）；
　　《中华人民共和国水土保持法》（主席令[1991]第49号公布）；
　　《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国发[1998]256号）；
　　《基本农田保护条例》（国发[1998]第257号）；
　　《自然保护区土地管理办法》（［1995］国土法）字第117号）；

国家其它有关法律法规。

2、技术标准

《县级土地利用总体规划编制规程》
　　《工业项目建设用地控制指标》（国土资发[2008]24号）；
　　国家和省其他有关技术标准。

3、指导性文件与相关规划

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；
　　《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）；
　　国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号）；
　　国土资源部《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）；
　　国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发[2005]182号）；
　　国土资源部《关于印发<报国务院审批的土地利用总体规划的规划大纲评审办法>的通知》（国土资发[2006]54号）；
　　《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》；
　　灌云县土地利用总体规划（2005-2020）》修编前期专题研究成果；
　　《灌云县土地利用总体规划（1997-2010年）》；
　　《灌云县城镇体系规划（2006-2020年）》；
　　《灌云县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；
　　灌云县其他部门和行业的“十一五”规划；
　　灌云县“十一五”农业产业规划。

（五）规划期限与范围

1、规划期限

本轮规划以2005年为基期年，2010年为规划阶段目标年，2020年为规划目标年。

2、规划范围

规划范围覆盖灌云县行政管辖范围，全县共12个乡、8个镇、3个省属农(盐)场、6个县属农、林场、圃，区域面积189768.70公顷。

一、规划编制背景

（一）社会经济概况

灌云县隶属于连云港市，位于江苏省东北部，地处东经119°2′50″～119°52′9″，北纬34°11′45″～34°38′50″，东临黄海，西接沭阳、东海两县，南以新沂河与灌南县交界，是亚欧大陆桥东桥头堡连云港市的南大门，是国务院首批批准的对外开放县之一。淮连高速公路从县城西部南北向纵穿，204国道贯穿全县，沿途经过6个乡镇，236省道从县城南部贯穿侍庄乡进入灌南县境内，324省道东西向横贯全县。

2005年，全县实现地区生产总值46.48亿元，占连云港市总量的10.19%，人均GDP达到4424.56元，为连云港市平均水平的44.2%，第一、第二、第三产业比例为36.44：33.9：29.65，城镇居民人均可支配收入5885元，农民人均纯收入3582 元，分别为连云港市平均水平的39.12%和92.58%。

作为农业大县，灌云是全国第一批优质棉生产基地县和棉花生产百强县、江苏省棉花高产县、江苏省棉花科技示范园区和中国农学会棉花产业化示范基地，盛产粮食、棉花、蔬菜、林木等，具有富足的特色资源和明显的产业优势；灌云县始终把发展工业作为振兴县域经济、壮大综合实力的重要突破口，大力实施“工业兴县”战略，工业化进程持续加快，工业经济呈现出较快发展的良好态势，目前已初步形成以棉纺服装、机械制造、化工造纸、食品酿造、新型能源和木材加工为主导的六大支柱产业。

灌云县城镇发展主要沿交通干道布局，沿线城镇依托省道、国道的交通优势，是县域对外联系的主要节点，发展具有较大的潜力，城镇形态主要沿交通线呈带形扩展。全县共12个乡、8个镇、3个省属农(盐)场、6个县属农、林场、圃。伊山镇是全县的政治、经济、文化中心；杨集镇是以蔬菜食品工业和棉花加工工业为主导的工业镇；板浦镇是以纺织工业为主导的工业镇；燕尾港镇是以临海工业为主导的工业镇。其他乡镇为一般乡镇。

（二）利用现状

土地利用更新数据显示，2005年灌云县土地总面积189768.70公顷，人均土地面积0.18公顷/人。

（1）农用地135827.31公顷，占土地总面积的71.58%。

耕地109919.22公顷，占土地总面积的57.92%，主要分布在除沿海区以外的各乡镇中，集中在东北部和中部平原地区；园地1244.30公顷，占土地总面积的0.66%，主要分布在伊山镇（伊山镇果园）和板浦镇（板浦果园）；林地678.87公顷，占土地总面积的0.66%，主要分布在伊山镇、伊芦乡、东辛农场；其它农用地23984.91公顷，占土地总面积的12.64%。

（2）建设用地34583.84公顷，占土地总面积的18.22%。

居民点及工矿用地26255.03公顷，占土地面积的13.84%，其中建制镇主要分布在白蚬乡、板浦镇、灌西盐场、侍庄乡、四队镇、同兴镇、五图河农场、燕尾港镇、伊山镇，农村居民点用地面积均超过666.67公顷（100000亩）的乡镇主要分布在西部、北部和中部地区，独立工矿用主要是沿204国道交通线分布；交通用地1135.50公顷，占全县土地总面积的0.60%，主要沿G204国道分布在宁海乡、板铺镇、小伊乡、伊山镇、侍庄乡和杨集镇，用地面积基本上均在50公顷以上；水利设施用地7193.31公顷，占土地总面积的5.30%，主要分布在古泊善后河沿线的东辛农场、新沂河沿线的灌西盐场和五图河农场。

3、未利用地19357.55公顷，占土地总面积的10.20%。

未利用地主要是河流水面、苇地、滩涂等土地后备资源，共计17776.66公顷，占全县未利用地的91.30%。其中，苇地面积最大，为2193.48公顷，主要分布在东辛农场、灌西盐场、海军农场、龙苴镇、穆圩乡、图河乡、下车乡、小伊乡、、洋桥农场和燕尾港镇等。河流水面为7640.27公顷，沿河流分布，主要位于燕尾港镇、图河乡、五图河农场、灌西盐场、东辛农场、沂北乡和东王集乡。滩涂面积为7942.91公顷，主要分布在东王集乡和沿海地区的东王集乡、五图河农场、沂北乡、燕尾港镇和灌西盐场。

（三）土地利用潜力

（1）土地开发整理复垦潜力

预计2006-2010年全县将投资2748.36万元，搞土地复垦工作，将复垦土地777.52公顷，可净增耕地436.82公顷。其中，进行土地综合复垦26.32公顷，可净增耕地25.19公顷；居民点复垦235.24公顷，可净增耕地116.64公顷；村庄复垦254.40公顷，可净增耕地153.16公顷

（2）建设用地节约集约利用潜力

2005年底灌云县闲置、空闲和批而未供土地总面积为85.49公顷，城镇建设用地低效利用土地为3479.34公顷左右。按照“先快后慢”的原则，2005~2010年，拟对50%左右的低效利用土地进行更新改造，2010~2020年对其余50%的低效利用土地进行更新改造，则2010年灌云县城镇建设用地集约利用潜力为所有闲置空闲土地面积与部分低效利用土地更新改造的潜力面积之和，为1825.16公顷；到2020年城镇建设用地集约利用潜力为该地区的更新改造潜力面积，为3564.83公顷。

根据灌云县经济发展水平以及农村居民点整理工作的实际难度，到2010年按180m2/人测算，农村居民点用地11671.20公顷，可集约用地1352.16公顷；到2020年农村居民点用地11514.60公顷，可集约用地1508.76公顷。可见，灌云县农村居民点集约潜力较大。

（四）上轮规划实施评价

（1）指标执行情况

2005年全县落实基本农田保护面积96952.3279公顷，比规划末期（2010年）相比少501.0021公顷。为了使灌云县基本农田的布局更趋予合理，通过局部调整，基本农田面积减少454.3480公顷，同时补划基本农田面积为1252.4888公顷。

1997-2005年期间灌云县耕地减少432.0519公顷，其中建设用地占用耕地432.0519公顷，占灌云县新增建设用地的95.09%，平均每年新增建设用地占用耕地48.0058公顷。灌云县经济发展、城市建设过程中，占用耕地的情况较普遍。近年来，灌云县经济发展较为迅速、人口规模不断增大，城镇化率增长较快，特别是产业结构不断优化，二三产业产值2005年达到295400万元；城镇化建设速度较快，2005年城镇化率达到38.58%；固定资产投资增速显著，2005年固定资产投资接近1997年投资的10倍，因此，为满足产业结构调整、城镇化建设与基础设施建设的需要，建设用地需求量必定增加，也是灌云县建设用地占用耕地的主要原因。

截止到2005年，实际建设占用农用地454.3480公顷（耕地432.0519公顷），其中违法占用农用地118.3900公顷，已处理77.2800公顷；违法占用耕地118.39公顷，已处理77.28公顷，补充耕地77.28公顷。

灌云县建设用地集约利用总体水平不高，导致这种状况的原因主要是人均占有建设用地多、土地闲置率高，同时存在一些未能及时开工的项目。灌云县存量建设用地合计85.49公顷，其中闲置土地面积13.78公顷，空闲土地面积71.71公顷，无批而未供土地。灌云县低效用地总面积共计3479.34公顷，规划期间可调整利用面积为2345.00公顷，其范围涵盖了城镇（含园区）、农村居民点、独立工矿、交通、水利和其他用地。

灌云县在规划实施期间土地开发整理开展的力度很大，1997-2005年期间通过土地开发、复垦、整理等共增加耕地4614.04公顷，分别占耕地增加数的54.92%、0.55%和44.53%。比规划值2333.33公顷多出2280.71公顷。

（2）上轮规划弊端

国民经济发展形势对灌云土地利用规划提出了新的要求挑战，上轮规划已不能很好地解决土地管理中出现的新问题和新矛盾。规划存在单纯分解用地指标，忽视用地需求，强调数量结构控制，忽视空间结构定位，规划指标考虑刚性有余，缺乏弹性指标控制等问题。规划实施中也存在一些突出问题：规划目标与实际建设存在矛盾，造成一些用地指标突破了规划；建设用地和农用地之间矛盾突出，保护耕地和建设占用耕地之间呈现刚性对立；建设用地粗放利用、局部地区土地污染和破坏仍在加剧；违规违法用地现象屡禁不止等。

（五）土地利用主要问题

（1）土地利用率高，人均耕地占有量偏低，后备土地资源不足。2005年土地利用率高达89.80％，土地利用方式以农用地为主，农用地135827.31公顷，占已利用土地面积71.58%，但随着城镇化水平的提高和工业化进程的加快，农用地面积呈下降趋势；全县人均耕地占有量为0.10公顷，低于全国平均水平；后备土地资源面积19357.55公顷（290363.25亩），仅占土地总面积的10.20%，主要是未利用土地中的河流水面、苇地、滩涂等，其中苇地面积最大。但是滩涂、水域等开发复垦难度较大，增加有效耕地的难度也较大。

（2）建设用地规模增长较快。伴随城镇化、工业化进程不断推进，社会经济、交通运输的发展对建设用地的需求增大，乡镇企业的快速发展占用了大量土地，城镇和工矿、交通用地规模增长较快，而迅速膨胀的建设用地需求又导致农用地与非农用地之间矛盾日益突出。同时居民生活水平和生活质量的提高，又导致城市向边缘地区扩展，城乡建设用地占用耕地现象严重，1997-2005年，在全县增加的226.65公顷城乡建设用地中，共占用耕地213.19公顷。此外，城镇建设用地布局分散，人均建设用地占有量为329.37 m2/人，高出国家相关标准，造成土地资源浪费。

（3）农村居民点普遍存在着粗放利用现象。作为江苏省北部欠发达地区，全县农村人均占有居民点面积为201.84m2/人，严重超出国家标准。农村居民点用地结构单一，宅基地占地面积极大，基本上是一户一院，除乡政府和中心村外，其他村庄行政事业及工商用地比例很低。同时，农村居民点占用耕地问题也较为突出，新的用地中还出现了批新弃旧，建新占旧，形成了“空心村”，且占用的耕地多是平坦、肥沃、能浇保收的上等好地。另外，农村用地管理尚不完善，存在着乱占滥批、越权审批、非法转让、少批多占、买卖土地、超标占用宅基地等现象，土地资源浪费问题突出。

（4）土地利用地域差异显著。灌云县自然环境条件的地域特点导致土地利用方式的区域差异。全县整体上地势由西向东倾斜，西部岭地自然环境较差，水资源较缺乏，是旱地作杂粮区，适宜林果业发展；东北部地势低洼，易受洪、涝、风等灾害影响，主要以棉花种植为主；沿海地区水域和海盐资源丰富，土地利用结构以盐田为主，是连云港盐化工基地，农田以海淡水养殖和捕捞为主。而新沂河上下游地区，地势低平，以平原为主，滩涂土质肥沃，土地利用以滩地小麦生产和养殖业生产为主。总体而言，在土地利用布局上，全县农用地集中分布在县西部、中部和东部地区，未利用地主要分布在沿海地区，居民点及工矿用地则以伊山镇为发展中心，杨集镇、板浦镇为次级发展中心，以工业经济园区为中心呈片状分布在县中部、北部和临港地区。

（5）不合理的土地利用结构与布局导致生态环境恶化

灌云县土地利用结构与布局也在一定程度上导致了区域生态环境的恶化。主要表现在农业用地比重大，约占全县土地面积的71.53%，不合理的农业基础设施建设、农药化肥施用、农业用地的环境影响负效应类型有水土流失、土地退化、植被更替、土地污染和地下水污染等；建设用地中，居民点和工矿用地比重最大，城市生产生活污染和工业污染、露天采矿等地表露采占用土地破坏和污染了地下水和土壤环境。同时，不合理的土地整理、复垦开发也对沿海滩涂等生态脆弱地产生污染和破坏。

二、土地利用战略与规划目标

（一）土地利用战略

1、区域功能定位

与连云港市区沿海岸线规划相协调，突出海洋开发基地的地位；利用沿海资源丰富的特色，加大吸引外资力度，发展出口加工业；利用沿海的区位优势，加大吸引外资力度，发展临海工业；积极利用连云港市国际商贸中心的商务、经济、服务、技术等优势，为本地生产与生活发展服务；充分利用连云港市及周边县市区的基础设施，实现区域共享。

充分发挥灌云县自然资源优势以及相对廉价的土地资源和劳动力资源优势，重点发展以农副产品加工为依托的相关产业及具有比较优势的劳动密集型产业；在加强产业生产协作的同时，坚持基础设施的协调和共享，节约建设成本；加强与周边城市的相互协作，形成竞争、合作、协调、互补的关系。

2、土地利用战略

（1）严格保护耕地，保障粮食安全。

灌云县2005年人口105.05万人，耕地总面积109919.22公顷，人均耕地0.104公顷/人。到2010年人均耕地不得低于0.0521hm2/人的警戒线。严格控制建设占用耕地，适度安排农业结构调整和生态退耕，全面推进土地整理复垦开发，提高耕地质量，改善农业生产条件，加强基本农田保护和建设，根据自然资源禀赋和区位优势优化基本农田空间布局，全面提高农业综全生产能力，实现全县粮食自给。

（2）节约集约用地，保障经济社会发展空间。

灌云县城镇建设用地集约利用主要来源于两大部分：一部分是城镇规划区范围内现有的闲置、空闲和批而未供土地；一部分是城镇建设低效利用土地。农村居民点普遍存在着用地粗放，人均居民点严重超标的现象，农村居民点实施进一步挖掘的潜力很大。按照建设资源节约型社会的要求切实转变土地利用方式，把节约集约用地作为各项建设必须遵循的基本方针，加快各类建设由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，控制建设用地总量和新增建设用地规模，积极盘活存量建设用地，充分利用低效用地和闲置土地，重点提高城镇工矿用地和农村居民点用地的集约用地效率，增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。
（3）统筹土地利用，促进区协调发展。

灌云县居民点及工矿用地布局比较分散，土地资源不经济。农村居民点用地比重过大，布局散乱。独立工矿用地布局不集中，难以发挥规模效益。按照建设和谐社会的要求，协调城乡之间、区域之间、各类用地之间的矛盾，优化土地利用结构和空间布局，按照用途分区和管制分区制定并实施差别化的土地调控政策，引导各类生产要素跨区域合理流动，促进全县主体功能区的形成和城乡、区域的协调发展。

（4）深化国土整治，改善生态环境。

灌云县通过建设生态示范区，加强城镇环境综合整治等方式，生态环境保护和建设得到加强，环境保护的监管能力不断提高，但土地利用及其结构调整仍然面临着诸多环境问题，如水环境污染、固体废弃物污染、城镇环境空气质量不容乐观、生态环境建设尚待进一步加强。

按照建设环境友好型社会的要求，协调土地利用与生态建设，合理配置生产、生活和生态用地，优先保护和恢复自然生态系统，加强水土流失综合治理和生态屏障建设，稳定河流、湖泊、滩涂、苇地等公益性水域面积，构筑全县生态安全格局。

（5）加强规划实施，提高土地调控能力。

按照加强和改进宏观调控的要求，强化规划制度建设，培育和完善土地市场，有效发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，改善土地资源的配置效率，创新规划实施的法律、行政、经济技术机制，提高土地参与宏观调控的能力。

（二）土地利用目标

1、经济社会发展目标

“十一五”末，经济和社会发展的具体发展目标是：

（1）经济发展目标

—— 地区生产总值达150亿元，在2005年基础上翻一番半，年均增长25%；人均地区生产总值达1700美元；三次产业结构调整为16:60:24。
　　—— 全社会固定资产投资五年累计达到540亿元，其中工业投入400亿元。
　　—— 财政收入达20亿元，在2005年基础上翻三番，年均增长50%，其中一般预算收入10亿元，年均增长46%。

（2）社会发展目标

—— 城市化水平达到45%。
　　—— 城镇人口达50万人，县城建成区面积50平方公里。
　　—— 城镇登记失业率控制在4.5%以内。

（3）人民生活目标

—— 农民人均纯收入达6000元，年均增长11%。
　　—— 城镇居民人均可支配收入达11000元，年均增长14%。

（4）人口环境目标

—— 人口自然增长率控制在6‰以内。
　　—— 县城空气质量达到国家二级标准，地表水环境质量按功能区全部达标，建成区绿化覆盖率达40%。
　　—— 乡镇集中式饮用水源地水质达标率90%以上，林木覆盖率达20%以上。
　　—— 保持耕地面积动态平衡。

2、土地利用规划目标

根据全面建设小康社会的总体要求和灌云县“十一五”经济社会发展的目标任务，统筹土地供给能力、各类用地需求和可持续发展的要求，规划期内努力实现以下土地利用目标。

（1）耕地与基本农田目标

严格保护耕地特别是基本农田，保护的首要目标是保护能够满足全县人口和经济发展所必需的基本农产品的持续生产能力，做到耕地数量、质量和环境保护的和谐统一。从需求和供给各角度协调考虑，既要保证粮食安全又要满足社会经济发展要求。合理开发整理复垦土地，切实保质保量的补充耕地。综上所述，规划目标年2020年耕地保有量为（10969.9）公顷。

科学的划定基本农田对于保护耕地、稳定农业生产，促进经济社会可持续发展起到十分重要的作用。在完全遵从上轮规划确定的指标的前提下，根据基本农田的划定目标和保护目的，从保障粮食生产及蔬菜需求的角度出发，并基于基本农田现状结合保护的现实性确定规划期间灌云县基本农田保护目标，确定灌云县新一轮规划基本农田保护目标为（93500）公顷。

（2）土地集约利用目标

严格控制人均城镇工矿用地面积，促进建设用地节约集约利用。近期将以城镇的内涵挖潜为主，远期由于城市化工业化发展，必然需要土地作为支撑，人均用地指标有所上升。到2010年全县人均城镇工矿用地面积控制在（100）平方米以内，到2020年控制在（83）平方米以内。

在保证经济社会快速发展前提下，合理控制建设用地总量。至2020年，全市建设用地总规模控制在（36149）公顷，净增建设用地控制在（1860.6）公顷以内。非农建设占用耕地不超过（1276.5）公顷。其中到2010年，全市建设用地总规模控制在（34988.9）公顷，净增建设用地不超过（700.5）公顷。