来源：人民日报
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》吹响了改革的号角，近五个月来，各地各部门根据三中全会精神，陆续出台了改革措施，细化了改革任务。本版从今天起，开设“深化改革在基层”栏目，报道各地各部门的改革经验，反映改革实践中遇到的问题。今天推出第一篇，关注宁夏试点土地经营权抵押贷款的实践。
2013年12月18日，宁夏第一家农村产权交易中心在石嘴山市平罗县城挂牌成立。而早在此之前，宁夏同心县已通过村民自发组织“土地经营权流转合作社”等形式，尝试土地经营权抵押贷款。记者实地探访，如何盘活土地经营权？
土地经营权如何贷？
模式不同实质相同
4月3日一大早，平罗县高庄乡东风村四组村民海银，拿着自己的农村土地经营权证等证件来到产权交易中心办理贷款手续。这些年，村里养殖业发展迅猛，靠着苦心经营，海银已经有了100多只羊，却一直苦于资金缺乏无法继续壮大。“过去找好几人担保，才能在信用社贷个4万—5万，今年想发展得更快一点，无需担保，用自家的10亩多地贷款7万。这个交易中心最大的好处就是拓宽了咱的贷款渠道。”海银笑言。
同一时间，在宝丰镇，平罗农村商业银行宝丰支行客户经理杨廷华，拿了一大沓材料在登记。“宝丰离县城较远，我是帮几户农民来跑腿的，8点半就来了。”杨廷华笑道。做了11年的农村贷款，杨廷华坦言自己的工作并不轻松，过去贷款主要靠信用担保，一旦发生逾期，自己的工资受影响，担保户的信用也要受损。“如今通过土地担保，对农民而言是一个约束，毕竟土地就是农民的命。而且经过公证评估后的抵押贷款，更能降低我们的风险。”杨廷华说，今年他做了60多笔贷款，30%是土地经营权抵押贷款。平罗县农村土地经营管理制度改革办公室主任顾自军说，由于风险的可控，去年已经有4家银行加入，今年又增加了2家，还有好几家大型银行在洽谈中。
为了降低农民发展的融资成本，平罗县确定土地经营权抵押贷款年利息一般在7.5厘，大大低于其它担保形式贷款的1分多利息。此举大大提升了农民的发展积极性。仅仅今年一季度，平罗县农村产权交易中心累计贷款9000多万，2464笔。而截至目前，平罗县共发放土地承包经营权抵押贷款3300多笔、1.45亿元，目前未发生一笔逾期。
与平罗不同，2008年以来，宁夏同心县尝试以村为单位成立农户土地流转合作社，村民以部分承包地的土地经营权为资本自愿加入协会。当农户搞经营项目需要贷款时，先将“入会的”土地经营权抵押给合作社，然后由合作社进行担保，正式向信用社提出贷款申请，信用社凭《担保协议》办理贷款手续。
据同心县农信社信贷部总经理马玉江介绍，经过5年的发展，同心县已经发展了37个土地经营权反担保贷款合作社。截至2014年1月末，全县土地反担保贷款余额2.2亿元，6500余户，涉及5个乡镇的37个行政村，农户抵押土地5.3万余亩，户均贷款3.38万元。
贷款还不上怎么办？
土地经营权流转出让
“农村土地是集体所有，按照法律规定不能用于担保抵押。”顾自军介绍，从2012年开始，平罗县以明晰农村产权入手，制定了《平罗县农村集体土地和农民房屋产权确权登记发证工作实施方案》等28个配套改革政策，“通过确权，把农村土地的所有权、经营权和流转权分离，给农户和流转户颁发经营权证和流转权证，农民只是用农村土地承包经营权、流转经营权和宅基地使用权向银行进行抵押贷款”。
经营权抵押并不会影响承包农户和集体的土地承包关系。经营者到期若不能偿还，金融机构或其他债权人只能是以土地经营获得的农产品收入或地租收入优先受偿。为此，平罗县政府还出资设立了农村产权抵押贷款风险担保基金，规模为300万元，主要用于为没有还贷能力或还贷延期的农户进行先期垫付。根据规定，贷款农户如果三年内无法按时偿还贷款，一方面先由风险基金垫付，另一方面银行就将土地经营权在产权交易中心进行转让，通过转让得到的租金来偿还银行贷款。
在同心县，合作社则承担着“担保”的角色。
如果贷款农户因经营效益太差而不能偿还贷款时，便将土地承包经营权交协会处置，由指定的会员接收土地经营权，同时替贷款农户偿还其所欠贷款。贷款人与担保人（包括协会）之间，可以在自愿的基础上，商定一个转包或出租承包地的协议，协定用转包或出租土地的收益价值来偿还担保人为其代付的贷款金额。
另一方面，作为担保方的村一级合作社也需要预防可能出现的还款风险。“合作社以村为单位，由村委会成员牵头成立，一般由村支书或村主任担任合作社法人。经过农户申请，合作社考察批准入社，合作社做一些前期的工作，特别是资料的收集，同时五户联保，为每一位合作社入社的农户建立账户。”同心县农牧局农村合作经济经营管理站站长陈月红说。
如何规避风险？
土地确权是根本
同心县是在贷款难、农业发展受制于资金限制的背景下，自发开展的土地经营权抵押探索。“确权之前，虽然有‘土地流转合作社’担保，但是信用社也有担忧，你这个土地亩数准不准确，土地有没有矛盾纠纷，是不是转让出去的，承包经营权在不在你这里？这些都是问题，因而贷款额度受到很大限制。”陈月红说。
为了避免风险，同心的信用社规定每家农户以承包地的不超过2/3的亩数入社流转贷款，每户每年只能贷一次，年初放贷，年末清本还息。同时由于土地界限不清，贷款一般都是一两万的数额。
而在平罗，土地经营权抵押贷款则是以完成土地确权作为第一步的。目前，平罗县农村集体土地所有权颁证率、农民集体荒地承包经营权颁证率和房屋确权登记率均达到100%，农民土地承包经营权、宅基地使用权颁证率分别达到97.2%、96%。
即便如此，平罗也不断有新问题涌出。“农民将土地流转后，如何防止其钻空子再用土地证去贷款。”顾自军介绍，平罗县为此出台规定，要求农民与村上签订流转合同，而村子再与大户签订合同，只要发生过担保贷款，土地证上必须加盖相关印章，防止出现问题。
此外，法律上没有明确的指导意见也是制约土地经营权抵押发展的重要因素。中国人民银行平罗支行副行长苗向认为，在试点过程中，最大的困难就是没有从上至下的法律法规支撑，如果按照现有的法律条文，土地承包经营权不能抵押，那么一旦发生逾期风险，银行就有可能面临损失。
