土地承包经营权是广大农民赖以生存的基础和条件，是广大农民最基本的权力。《农村土地承包法》的颁布实施，使农民拥有依法保障的土地承包权，有助于党对农村政策的规范化、法制化，有助于促进农村社会稳定，有助于全面建设小康社会目标的实现。税费改革以后，农民负担大幅减轻，尤其是随着中央1号文件和国家一系列惠农政策的出台，种田效益显著提高，极大地调动了广大农民的种田积极性，农村土地越来越俏，农村出现诸多新情况、新问题，特别是农村土地承包纠纷问题表现尤为突出。成为当前农村问题的焦点之一，给农村经济发展和社会稳定带来不利影响。

据统计，实行免征农业税等政策后，县政府法制办共接待因土地承包纠纷而上访的农民 252人次，此类信访件创历史新高。带着这个问题，我对全县部分乡镇进行了调研。结果表明：农村土地承包纠纷问题是没有贯彻落实好党的农村政策、土地承包关系不稳定的反映，已经给农村稳定带来了不利影响，务必引起党委、政府的高度重视，妥善予以解决。

首先，当前农村土地承包存在的纠纷主要表现在以下六个方面：

1、外出务工人员返乡要地引发的纠纷。前些年，由于农民种田效益比较低，负担重，农业生产条件差及部分农民外出务工等原因，农民弃田撂荒现象比较普遍。一些地方村集体为了不让承包地负担的税费落空，保证田地不至撂荒，采取了一系列措施转包给他人耕种，并由其承担税费。但2005年初，外出的农户返乡后，就要求收回原承包地，在村组协商未果的情况下，便形成纠纷，不断多次上访；得不到解决，就开始越级上访。如洪河屯乡大正村候某兄弟、赵老太太等土地承包纠纷。

2、土地流转不规范导致的纠纷。随着国家“三农”优惠政策的出台，农村土地越来越俏。以前农村土地流转政策不完备、不配套，土地流转行为不规范而引发的土地承包纠纷逐渐浮出水面。以转包、转让、出租、互换、委托代种为主要形式的土地承包经营权流转面积为数不少，因此私下转包，甚至三方、四方连环转包、互换引发的土地承包经营纠纷也就大量存在。如瓦店乡郎固村张某、梅福村李某等与邻居土地转包纠纷。

3、以结构调整为名违法收回承包地，发包给第三者经营引起的纠纷。部分镇村以结构调整为名，在退耕还林、开发渔池、板块建设等方面，违法收回承包地，发给第三者经营。

4、因土地被征用引发的纠纷。一是建设占地造成农民失地，又得不到应有的补偿。尤为突出的是，农民土地被征占后，不能按照有关政策和协议及时得到足额补偿和妥善安置，这些农民处于“上班无岗、种地无田、创业无钱、社保无份、生活无着”的困境。 二是城镇化、工业化和公路建设需要征用大量土地，而资金补偿或土地置换不到位，是引发土地承包纠纷问题的又一重要原因。不少被占用耕地农户纷纷提出重新调整土地的要求，不能如愿以偿就上访告状。

5、少数地方二轮承包走了过场，遗留问题较多。在二轮承包时，部分村承袭首轮承包的耕地未动，对土地变动、人口变化等情况未作调整；少数村发放的《土地承包经营权证》存在面积不准、填证不规范等问题；部分农户《土地承包经营权证》保管不善，被丢失或遗弃。少数地方甚至根本没有开展二轮承包工作，即便开展了二轮承包的地方，也很不规范，很不完善。一是土地权属不明。种田预期收益的增加，极大地调动了广大农民的种田积极性，不少农民“抢田种”或是“要田种”，这就使得本来就不清楚的土地经营权属更加模糊，有的是“有地无证”，有的是“有证无地”，有的则是“一地多证”，有的甚至“无凭无据”也在种地。同时，过去因兴修水利，办林场、良种场，兴办乡镇企业而征用村组的土地，现在这些经济组织有的已不复存在，土地却由有关组织经营，被征地的村组则强烈要求收回原先被征用的土地，如北郭乡郭孟辛庄与乡政府、宝莲寺梨园村委会与三村民小组土地纠纷等。二是土地资源配置严重失衡。农村人口处在经常性变动之中，但人口减少的农户，甚至长年在外打工或完全迁走了的农户，虽不愿直接经营土地，但谁也不愿意放弃土地承包权，造成许多地方的农户之间实际占有的土地数量相差数倍甚至数十倍，农民要求平衡土地、落实承包权的呼声越来越高。加之许多地方根本就没有搞二轮承包，农户承包地还是一轮承包时的基数，20多年来一直没有进行过调整。这期间新娶媳妇、新生儿女及新迁入人口等，多年得不到土地，影响了他们的正常生活。现在人多地少的农户找村里要耕地，人少地多的农户不愿退出耕地，矛盾十分突出。

6、我县土地承包经营权证书制作和发放不规范，造成纠纷当事人告状无门。在土地二轮承包时，按照中央、省市政策规定，应给农民颁发土地承包经营权证书，由县政府印制，乡镇政府颁发。但我县由于证书制作不规范，颁发程序不符合规定，证书上只有县政府印章，而没有乡镇政府意见和印章，使这一具体行政行为的主体不能准确认定，市县政府认为是乡镇政府行为，而司法机关认为是县政府行为，从而不能确定监督和受理机关，老百姓申请复议和提起诉讼不知道该进哪个门。

因此，目前农民对土地承包的基本要求主要有四个方面：一是弃田撂荒农民要求重新享有土地承包权。二是部分农民对过去土地分配不公、合村并组后承包土地“弓口”悬殊过大、人地矛盾突出等问题反映强烈，要求重新分配承包地。三是要求解决二轮承包中的遗留问题。但是，当前化解农村土地承包经营纠纷的难点一是缺乏有权威的仲裁机构，二是纠正基层组织违规行为难。主要是难在违规发包后，该收的承包费收了，多数是一次性收取。现在要调解此类矛盾，即使是违规承包方愿意退田还给原承包农户，村集体也无力退还所收承包费，因此，纠纷仍然难以化解。

由于当前农村土地承包纠纷具有群发性、复杂性、紧迫性和长期性的特点，同时也是农民种田积极性高涨时期的矛盾，针对当前农村土地出现的纠纷和矛盾，根据《中华人民共和国农村土地承包法》及有关法律法规的规定，结合农村实际，特提出如下解决对策，供商榷。

一是广泛深入学习宣传《农村土地承包法》，稳定农村土地承包关系。化解农村土地承包纠纷，基准是国家的政策和法律、法规，稳定农村土地承包关系是前提。各级政府要高度重视，利用多种形式，深入宣传《农村土地承包法》，使基层干部和广大农民全面掌握《农村土地承包法》的基本内容，准确理解党的农村土地承包政策，着重把握稳定土地承包关系、规范土地流转、维护土地承包者合法权益等重点。通过学习，使基层干部知法、懂法，不断提高依法行政的水平；使农民知法、懂法，能够用法律的武器维护自己的合法权益。

二是充分发挥镇、村两级的调解作用，促进农村土地承包经营纠纷的有效调解。农村土地承包纠纷与其他民事纠纷一样，化解的办法应立足于基层调解。镇、村两级组织要加强领导，充分发挥基层调解组织在调解农村土地承包纠纷中的作用，把问题解决在基层。

三是建立县级农村土地承包仲裁机构，降低调解纠纷的门槛。县农村土地承包仲裁委员会，负责调解、仲裁农村土地承包纠纷，既符合《农村土地承包法》的规定，也是解决当前土地承包纠纷的迫切要求。

四是农村土地承包经营权是国家依法确认农民享有土地承包经营权的法律凭证，解决农村土地承包纠纷的重要法律依据，必须开展《农村土地承包经营权证》的换发和补发工作。二轮承包时，无论采取哪种延包方式，手续是否完善，只要承包到户、认地到户的都应有效，不准违法重新发包和调整农户土地，确保政策的连续性和农村社会稳定。对于已经承包到户、认地到户，因其它因素发包方没有与农户签订土地承包合同或发放《农村土地承包经营权证》的，要补签承包合同和补发《农村土地承包经营权证》。《农村土地承包经营权证》严重污损、毁坏、遗失或土地承包关系依法变更的，承包方应向乡（镇）人民政府申请换发、补发；经乡（镇）人民政府审核后，报请发证机关办理换发、补发手续；办理《农村土地承包经营权证》换发、补发手续，应以《农村土地承包经营权证》登记簿记载的内容为准。镇村两级必须建立农民承包土地档案。

五是坚持“依法、自愿、有偿”原则，规范农村土地承包经营权流转，纠正违规行为。土地承包经营权流转要严把三关：一是程序的合法性。在坚持“依法、自愿、有偿”原则的前提下，与农户签订好土地流转合同（协议），凡实施土地流转的承包农户要向发包方出具委托转包书；对流转土地面积涉及多数农户的，要召开村民代表会议，经三分之二以上村民代表同意，并形成决议。对个别要求保留承包经营权的农户，实行土地互换，使土地集中连片。二是合同的规范性。不论采取何种形式的土地流转，必须签订好土地流转合同。明确流转形式、数量、年限、条件和双方的权利、责任、义务。土地流转合同签订后，由乡镇农村经营管理部门签证。三是手续的完备性。对原已流转的土地，凡转包年限较短、流转程序不够规范、有偿转让不够明晰的，主要采取重新协议、完善合同等方法加以规范。凡涉及承包土地田块变动的，及时办理好承包权证变更手续。同时，加强土地流转经营行为的管理，流转的土地不能改变农业用地的性质。

六是按照“耕者有其田”的原则，从集体经济组织依法预留的机动地，依法开垦等方式增加的耕地，承包方依法、自愿交回的耕地中安排和解决好少数农民因多种原因无地或少地问题。

七是落实占用土地补偿政策，切实解决失地农民的生计。

做好农村土地承包工作，妥善处理土地承包纠纷，是维护农村社会稳定，构建和谐社会的需要；是维护农民合法权益、加快小康村建设的需要。只要加强领导，采取有力措施，就一定能及时妥善地解决土地承包纠纷，确保土地承包关系稳定，促进农村经济繁荣发展。