作为一支兼具经济性、社会性和区域性的农业“国家队”，农垦的改革发展，特别是土地确权，在2015年后迎来了突飞猛进地发展。虽然目前黑龙江、江西、宁夏、安徽、广西等部分省区结合地方实际探索创新，形成了诸多农垦国有土地确权登记的经验做法，但不得不承认的是，农垦土地确权也面临着权属存争议、政策不完备、地方政府“不感冒”等困难。如今，基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证的3年期限已过半，但全国农垦土地确权发证率仅有31.5%。如何补上确权“短板”，已然迫在眉睫。
“脚踩金土地，过着穷日子。”曾为保障国家粮食安全、支援国家建设作出重要贡献的农垦行业，近年来因为体制、机制、政策等原因一度陷入困境。农垦未来发展出路何在，如何将农垦建成现代农业航母，承担起“国家队、示范区、排头兵、稳定器”的历史使命，是全面深化改革的一道必答题。
土地是农垦最宝贵的资源，是农垦的立业之本。我国农垦现有土地5.49亿亩、36万平方公里，相当于两个广东省的面积。2015年中央《进一步推进农垦改革发展的意见》(以下简称《意见》)指明农垦改革的方向是资源变资产、资产变资本，并把创新土地管理方式作为深化农垦改革的七大任务之一。通过确权明晰土地产权关系，明确农垦企业国有土地使用权主体地位，是农用地资产化、资本化的前提，关系农垦改革发展全局和国家战略大局。《意见》明确要求，用3年左右的时间，基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证。
目前，3年期限已过半，这项硬任务进展不容乐观。据统计，当前全国农垦土地确权发证率仅有31.5%，未确权发证的3.76亿亩土地中有3100万亩存在权属争议，已经确权的大部分没有进行房地一体登记。补上确权“短板”，既是落实不动产登记登记的大势所趋，更是夯实农垦改革基石的迫在眉睫之举。
确权之难原因诸多
面临权属存争议、政策不完备、发证主体不明确、费用有缺口、地方政府“不感冒”等困难“国家之所以明确3年期限，正是因为农垦土地确权长期停滞不前，必须集中力量攻坚。”农业部副部长屈冬玉表示。
据调查了解，农垦土地确权难，确有诸多客观原因。
大量土地存在权属争议。我国农垦多建于新中国成立初期，受政策、条件等限制，普遍缺乏用地审批手续等权属来源证明资料。再加上农场面积大、范围广，与周边农民集体等用地单位没有明确的标识物进行区分，部分农场多年来经历行政区划调整、用地界线调整，实际用地现状发生变更，使得农场与周边用地单位边界存在较大争议。
一旦发生争议，周边农村集体等用地单位不配合指界、测量，致使权属认定工作搁置。地方政府多以土地纠纷来调处，出于维稳考虑，农场常常被迫让步，将农场土地确定归农民集体所有。国有土地被周边农民集体、农民个人以及非农垦单位侵占的现象频发。据河北省农垦局统计，2004年~2017年，全省2.3万亩农场土地被侵占。
确权政策不完备。当前，国有农用地有偿使用政策正在研究制定中，国有农用地在土地登记时如何明确供地方式缺乏政策依据。同时，对于国有农场依法使用的建设用地范围、职工宅基地权利归属等问题，亟须政策明确界定。
以上海市目前未确权的1.7万亩农垦土地为例，这是农场早期围垦形成的划拨土地。国有农场公司制改革前，由于没有相关用地批准文件，不能确权登记。改制后，农垦为企业性质，将土地划拨给农场企业不符合划拨用地目录要求，也无法确权发证。
发证主体不明确。按照法律政策规定，农垦国有土地使用权登记发证主体是具有独立法人的国有农场。当前，一些地方农垦体制改革没有完全到位，农垦单位身份既不是行政单位，也不是企业，导致土地无法确权。
“既不能把原农场的土地使用权证发给改革后的管理区、镇等行政组织，又不能发给个人。”据湖南省农垦局负责人介绍，2000年后，该省部分农场进行了体制改革，改制后设立了管理区，但未设立相关的国有资产经济组织。而新一轮农垦改革尚在启动中，农垦集团公司、资本经营公司等组建尚未完成，发证主体仍不能明确。
确权费用有缺口。国有农场土地面积较大，确权需要在地籍调查、测量、数据信息化等方面投入大量经费，而农垦普遍经营困难、负担较重，部分农场无法承担确权费用。
贵州省农业委员会一位负责人表示，据初步测算，贵州垦区土地确权经费每亩超过100元。此标准对位于城镇附近的农场尚能承受，但对处于边远地区，耕地和茶园租金每年每亩为50元左右、荒山荒坡租金不足5元的农场来说，实在无力承担。
值得注意的是，尽管受诸多客观原因制约，但从全国来看，农垦国有土地确权工作进展并不平衡，有的地区发证率达到了85%以上，有的地区发证率都还不到20%。业内人士分析，一些地方“按兵不动”有主观上的原因——农场属地市县政府对确权不重视、“不感冒”。
近年来，为满足城市发展建设用地需求，一些地方政府打起了农垦土地资源的“算盘”，农场土地非农化现象严重。特别是近郊型农垦企业土地资源集中连片，地理位置靠近城镇，具有独特的区位优势，一些土地已被划入当地各类开发区或列入城镇规划用地，政府自然不愿意甚至限制国有农场土地确权。
地方政府低价征收甚至无偿收回农场土地，用于城镇建设和工业园区建设的现象多年来屡见不鲜。仍以河北为例，据初步统计，2004年~2014年，全省农垦被属地市县政府低价征收、无偿划拨用于城市建设、工业园区建设的耕地有10.9万亩，占农垦总耕地面积的6.7%。
“虽然各管理区、农场建立了以耕地总量动态平衡为主要目标的土地利用管理体制，减缓了耕地面积绝对下降的趋势，但可补充耕地后备资源有限，并不能降低耕地面积事实上逐年减少的趋势。”上述负责人介绍说。
划定“楚河汉界”
各地探索创新成立专门机构、完善法律政策、分类分级调处纠纷和历史遗留问题等经验做法，可供借鉴推广12根界桩，犹如楚河汉界，让江西省余江县刘家站垦殖场和白塔渠管理局管家村扯皮了多年的耕地归属，有了明明白白的说法。
夏至时节，这块农田田成方、路相通、渠相连，各种蔬菜、水果正在可劲儿生长，一派生机勃勃景象。很难想象，之前的十几年间，因为两家田块相互插花、田埂弯弯曲曲，哪块田属于谁，双方各说各的理儿，经常因灌溉问题发生纠纷，让田地遭了殃，成了荒草丛生的撂荒地。2016年3月，余江启动农垦国有土地使用权确权登记，争议双方按照同等面积调整地块，签订了协议书，埋下了界桩，划定了边界。
据国土资源部地籍管理司(不动产登记局)权属处处长邱烈飞介绍，近年来，国家层面高度重视农垦国有土地确权登记发证工作，自2001年国办转发《国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益的意见》以来，先后出台多个文件谋划部署推进。
2016年底，国土资源部、财政部、农业部联合下发文件，要求依照不动产登记法律法规和技术规范，按照“依法依规、因地制宜、先易后难”的原则，加快推进农垦国有土地使用权确权登记发证工作，到2018年底完成权属清晰、无争议的农垦国有土地确权登记发证任务，同时加快依法调处国有农场土地权属争议。
“加快推进农垦国有土地确权登记发证，是维护农垦合法权益，盘活土地资产，支持农垦改革发展的重要基础，是提高农垦保障国家粮食安全和重要农产品供给能力的迫切需要，是落实不动产统一登记制度的重要内容。”国土资源部副部长王广华表示。
按照国家部署，部分省区结合地方实际探索创新，形成了诸多农垦国有土地确权登记经验做法，可供借鉴推广。
目前，黑龙江省已实现国有农场土地确权发证全覆盖。“如果仅以国土资源厅的名义和单独的力量，很难理顺农垦企业与市县政府、上级、同级部门的关系，确权将遇到相当大困难和阻力。”黑龙江省国土资源厅不动产登记局负责人表示，为此他们成立了专门的机构——省政府土地划界办公室，在省国土资源厅增设内设机构，专门承担土地确权发证及争议调处工作。
随着国有农场土地确权协调解决难度的增加，裁决解决已成常态，土地行政主管部门陷入法律纠纷的可能性越来越大。黑龙江出台了多项政策制度，将确权发证工作纳入法制化、规范化管理。据悉，近年来，黑龙江厅涉及土地确权的88起行政复议、25起行政诉讼、7起国务院法制办行政复议仲裁案件无一败诉。
为加快确权进度，黑龙江创新了工作方法：
求同存异，对个别一时难以解决的局部土地争议暂划为土地权属待定区，条件成熟后再解决；
