“甲村的土地，由村民乙承包，却由村民丙经营。”简单地说，这就是农村土地所有权、承包权、经营权的三权分置。日前，菏泽市农业局印发《关于落实农村土地所有权承包权经营权分置促进土地适度规模经营的通知》，要求进一步深化农村土地所有权承包权经营权分置，推动农村土地经营权有序流转，促进土地适度规模经营。
菏 泽 市 农 业 局 文 件
菏农字〔2017〕17号
菏泽市农业局
关于落实农村土地所有权承包权经营权分置促进土地适度规模经营的通知
各县区农业局，开发区新农办、高新区社发局：
根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》、《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）、省委办公厅、省政府办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的实施意见》（鲁办发[2015]20号）文件精神要求，为进一步深化我市农村土地所有权承包权经营权分置（以下称三权分置），推动农村土地经营权有序流转，促进土地适度规模经营。现将有关事项通知如下：
一、坚持原则
——坚持农民主体。以农民为主体，政府扶持引导，发挥市场配置资源作用。土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。坚持依法、自愿、有偿，维护农民合法权益，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，加强示范引导，不搞强迫命令、不搞一刀切。
——坚持政策底线。坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，不能把承包地改少了，不能把农民利益损害了。坚持经营规模适度，既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展现代农业生产。
——坚持循序渐进。充分认识农村土地制度改革的长期性和复杂性，积极开展试点示范，审慎稳妥推进，最大限度降低可能发生的风险，及时化解出现的矛盾纠纷，逐步积累实践经验，为更好更快推进土地流转和适度规模经营提供借鉴。
——坚持因地制宜。充分考虑县乡经济社会发展差异的实际，探索适合“三权分置”的具体路径和办法。坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。
二、推进三权分置有序实施，促进土地适度规模经营
实行农村土地所有权承包权经营权分置是现阶段深化农村土地制度改革，完善农村基本经营制度的重大创新。坚持农村土地集体所有，加快健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，引导土地经营权有序流转，实现所有权、承包权、经营权三权分置；积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入提供坚实保障。
（一）扎实做好农村土地确权登记颁证扫尾工作。对未完成土地确权登记颁证的村，要深入调查研究，剖析原因，实行一村一策、分类指导，原则上做到确权到户到地。土地面积较少且地界已经打乱、确实难以确地到户的，可以在尊重农民意愿和保障农民权益的前提下，实行确权确股不确地或确权确面积不确地，土地承包经营权证也要发放到农户手中；存在矛盾纠纷等历史遗留问题的村，要先妥善解决矛盾纠纷，再进行土地确权登记颁证。
（二）建立健全土地流转规范管理制度。建立完善多种形式的土地经营权流转平台，规范土地经营权流转服务。各县乡要依托农村经营管理机构建立健全土地流转服务大厅，建立完善县乡村三级服务和管理网络，为流转双方提供信息发布、流转合同鉴证、法律咨询、权益评估等服务，逐步实现全覆盖。引导承包农户与流入方签订书面流转合同，统一使用山东省农村土地承包经营权流转合同示范文本，建立健全规范的文书档案。充分发挥基层流转服务机构植根农村、贴近农户、熟悉农情的优势，做好农村土地经营权流转交易服务工作。探索建立土地流转监测制度，加强工商资本租赁农地监管和风险防范，确保土地经营权规范有序流转，更好地与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平相适应。
农村土地经营权流转服务大厅可以是独立的场所，也可以利用政务服务大厅等场所，形成“一个屋顶之下、多个服务窗口、多品种产权交易”的综合平台。各县区在搞好流转服务大厅的同时，也要建立土地流转电子网络服务平台。要加强统筹协调，理顺县、乡农村土地经营权流转服务平台与更高层级农村土地流转服务市场的关系，可以采取多种形式合作共建，也可以实行一体化运营，推动实现资源共享、优势互补、协同发展。
（三）探索农村土地退出、抵押办法。对于村组尝试开展土地承包权有偿退出、土地经营权入股农业产业化经营，积极搞好指导服务，总结形成可推广、可复制的做法和经验。积极做好土地经营权抵押贷款相关的服务工作。研究探索农村土地经营权流转、农村土地承包权退出等方面的具体办法。
（四）推进适度规模经营。积极创建示范家庭农场、农民合作社示范社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织，加快培育新型经营主体。引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益。支持新型经营主体相互融合，鼓励家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作，依法组建农民合作社联合社或企业联盟。依托现代农业人才支撑计划，健全新型职业农民培育制度。现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。创新规模经营方式，在引导土地资源适度集聚的同时，通过农民的合作与联合、开展社会化服务等多种形式，提升农业规模化经营水平。
（五）积极开展农村土地流转经营权登记试点。为便于规模经营主体取得征信证明，更好地促进农业规模经营，各县区应积极开展农村土地流转经营权登记试点工作，向规模经营主体颁发《农村土地流转经营权证》。统一印制《农村土地流转经营权证》，各县区农业主管部门为登记机关，负责农村土地流转经营权证的颁发工作；农村土地流转经营权登记的申请人为流入成方连片土地50亩以上、使用省农村土地承包经营权流转合同示范文本、流转期限5年以上的各类农业生产经营主体。具体办理程序参照《关于开展农村土地流转经营权登记试点工作的通知》（菏农字[2015]25号）执行。
三、强化组织保障
（六）加强组织领导。实施“三权分置”、推进适度规模经营是深化农村土地制度改革的重要举措。各县区农业主管部门要充分认识“三权分置”、推进土地适度规模经营的重要意义，尽快研究制定具体落实措施。坚持问题导向，对实践中出现的新情况新问题要密切关注，及时总结，适时调整完善措施。加大政策宣传力度，注重典型示范，营造良好舆论氛围和工作环境。加强工作指导，强化教育培训，提高政策执行能力和水平。建立检查监督机制，督促各项任务稳步开展。积极协调有关部门按照职责分工，相互支持配合，强化协调沟通，形成齐抓共管局面，合力推动“三权分置”、适度规模经营有序推进。
（七）鼓励基层探索创新。完善“三权”关系，丰富“三权分置”、适度规模经营权的具体实现形式，离不开广大基层干部群众的实践探索。充分尊重基层首创精神，在把握方向、坚守底线的前提下，鼓励基层结合实际，积极探索，依靠改革创新破解难题。支持在实践中积极探索落实农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地等的具体方式，合理界定农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系。激发广大农民群众和基层干部的改革热情，创建发展符合当地实际、遵循市场规律、促进农民增收的农村土地经营模式，让农民群众有更强的获得感。
（八）建立健全调处机构。“三权分置”、适度规模经营涉及多方权益，容易引发矛盾纠纷，必须高度重视，妥善调处化解，维护农村社会稳定。督导建立和完善县区仲裁、乡村调解的多元化纠纷调处机制，加强乡村土地承包调解组织和队伍建设，建立健全符合当地实际、方便群众、快捷高效的乡村调解组织、调解程序和调解方式。强化农村土地承包经营纠纷仲裁体系，设立仲裁庭。县区仲裁委员会要按照“设立一个场所、建立一支队伍、出台一个规范、制定一部章程、保障一笔经费”的“五个一”要求，加强能力建设，正常开展仲裁工作。积极争取仲裁工作经费，对进入仲裁程序的纠纷，依法审慎办理。要确保将农村土地承包经营纠纷化解在基层、解决在当地，防患于未然，切实维护好农村社会稳定。
菏泽市农业局
2017年7月6日
