对农村宅基地及房屋确权登记发证工作中存在问题的探索及思考——以浙江绍兴诸暨市为例
为切实保护和增进农民合法财产权益, 浙江省委、省政府出台了《关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》, 从解决农村宅基地及住房历史遗留问题、规范农村宅基地及住房确权登记发证行为、加大农村宅基地及住房确权登记发证工作力度、健全农村宅基地及住房确权登记发证长效机制等方面作出具体规定, 创新和层层落实农村宅基地及房屋确权登记发证政策。关于如何贯彻落实《通知》的要求、切实有效地解决农村宅基地及住房历史遗留问题, 笔者结合在诸暨市农村宅基地及房屋确权登记工作的实践, 分析和探讨存在的问题, 以供读者参考。
一、研究区域概况
诸暨市地处浙江省中北部, 区域面积2311平方公里, 下辖3个街道、24个镇乡, 常住人口约115万。诸暨市于1992年开始在全市启动农村宅基地及房屋统一确权登记发证工作。诸暨市国土资源局是负责全市农村宅基地确权登记发证的行政责任主体, 27个乡镇 (街道) 的基层国土资源所是具体承接农村集体土地上宅基地及房屋的确权登记发证的业务主体, 国土资源所土管员是具体负责所联片区农村宅基地及房屋确权登记发证的经办人员。土管员负责日常农村宅基地确权登记工作中的“资料受理”“实地踏勘”“权属调查”“资料审查”“表格填写”“登记发证”工作。
二、农村宅基地及房屋确权登记发证中遇到的问题
(一) 初始登记中, 无权源资料 (证明) 房屋的建造时间认定难
《通知》中明确, 要以《村镇建房用地管理条例》 (1982年2月13日实施) 、《村庄和集镇规划建设管理条例》 (1993年11月1日实施) 、《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》 (2014年3月27日出台) 三个文件为根据, 以文件实施 (出台) 的时间节点为划分依据, 结合农村宅基地及房屋使用、建造时间, 区别不同的确权登记发证方式。如:1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施前, 农民占用宅基地建房且至今未扩建或翻建的, 在确定宅基地使用权基础上, 对该宅基地上的房屋可按现有实际建筑面积确定房屋所有权;1982年2月13日至1993年11月1日《村庄和集镇规划建设管理条例》实施前, 农民未经批准或超过批准面积占用宅基地建房的, 且在1993年11月1日之后未发生变化的, 在确定宅基地使用权基础上, 根据已确定宅基地使用权范围内的房屋建筑面积确定房屋所有权 (超出宅基地使用权范围的房屋建筑面积不予确权) ;1993年11月1日至2014年3月27日《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》出台前, 农民未经批准或超过批准面积占用宅基地建房的, 在确定宅基地使用权基础上, 对已确定宅基地使用权范围内的房屋, 补办村镇规划审批手续后, 按照村镇规划批准的建筑面积确定房屋所有权 (超出宅基地使用权范围的房屋建筑面积不予确权) , 占用经依法批准的宅基地建房, 可以在补办村镇规划审批手续后, 按村镇规划批准的建筑面积确定房屋所有权。
按照《通知》中明确的三个时间节点, 作为基层实际从事确权登记的工作人员, 在农村宅基地及房屋初始登记中, 遇到无法提供权源资料 (证明) 的宅基地及房屋是否能确权登记时, 首先要解决的就是认定该处房屋的建造时间。按照当前的工作实践, 可直接证明房屋建造时间的证明材料少, 所以认定农村房屋建造的时间难度较大。况且建造时间前后相差一年, 有可能在确权登记上是原则性的差别, 这对确权登记发证又提出了更高的要求。基层实践中, 很大程度上只能靠实地踏勘、经验判断、询问相关人员等手段了解情况, 但缺乏技术性的规范。
(二) 宅基地权源资料 (证明) 及房屋本身的合法性审查难, 以及如何规避一房多证、重复发证问题
在对农村宅基地及房屋确权登记发证过程中, 特别是初始登记中, 经常会涉及对“土改权单”“文革时期建房批单”“农业部门宅基地使用权证 (批文) ”等时间较早的宅基地权源资料 (证明) 的有效性审查。以上这些权源资料 (证明) 时间早, 土地坐落多因地理变迁而较难确定, 且土地坐落多采用土名方式标注、加之宗地四至不太明确, 增加了对权籍调查的难度。
为了防止无效的权源资料 (证明) 被冒用, 或者同一份权源资料 (证明) 被多次使用等问题, 对权源资料 (证明) 的审查要注意如下几个问题。一是权源资料 (证明) 是否已经在该户的其他宅基地的确权登记中使用过。二是权源资料 (证明) 所批准的宅基地是否已经使用其他证明材料确权登记 (比如使用村集体经济组织出具的证明) 。三是权源资料 (证明) 所批准的宅基地和待确权登记的宅基地是否吻合。四是权源资料 (证明) 所批准的宅基地上建造的房屋是否存在拆翻建的行为。
三、针对农村宅基地及房屋确权登记发证问题的建议
(一) 建立规范化的建房时间认定机制
1. 多方面利用已有的权威性的资源
在基层工作实践中发现, 县级住建 (规划) 部门 (以诸暨为例, 市住建局下属的城建档案馆) 大量存有上世纪80、90年代的各乡镇组织测绘的村级现状图或规划图, 在这些现状图或规划图当中, 能够相对直观地标注出是否存在待确权宅基地及房屋, 以此倒推来判断待确权宅基地及房屋存在的时间。省级测绘部门存有各区县上世纪80、90年代的卫星遥感影像, 也同样可以作为判断待确权登记宅基地及房屋存在的时间依据。
2. 强化协调配合, 建立建房时间审查联动机制
笔者在派驻诸暨市人民政府暨阳街道办事处工作期间, 协助暨阳街道办事处总结了农村宅基地及房屋确权登记发证工作的问题, 初步形成了有效的建房时间审查联动机制, 具有一定的参考价值。暨阳街道是诸暨市的主城区, 随着城市建设速度加快, 城中村改造、城乡结合部拆迁频繁, 加之历史遗留问题突出, 确权登记发证的工作点多、面广。审查联动机制的核心在于:以公开、透明为原则, 最大程度发挥各方的优势 (特别是让村级自治组织的力量参与其中) , 分化建房时间审查的风险点。具体操作为:首先, 由村二委会提出并汇总无权源资料 (证明) 的待确权登记的房屋及户主名单, 交该村村民代表会议讨论审查, 以村民代表会议纪要的形式明确待确权登记房屋的建造时间属于哪个时间节点;其次, 将村民代表会议审查明确的名单在村内上墙公示 (公示7天) , 并明确异议救济途径;最后, 由村二委会将经过公示无异议的名单上报街道城建办和国土资源所, 由城建办和国土资源所进行实质和程序审查。确实有重大异议的, 提交街道办事处召集, 由国土、规划、城建等人员组成的“国土城建联席会议”讨论审查。
(二) 进一步规范农村宅基地及房屋确权登记审查机制
要进一步规范权籍调查, 探索建立联合审查机制。要利用“无违建”创建成果, 将权源资料 (证明) 的有效性审查与“非法一户多宅”清理同步结合, 防止将“拆旧建新”中应拆老房重新确权登记发证。同时, 可以建立同用地审批科室、房屋拆迁征收部门信息共享机制, 在权籍调查时, 审查该户名下是否存在“拆旧建新”“拆迁征用”等对宅基地及房屋确权登记有重大影响的情况, 有效规避不能确定登记发证的问题。针对一房多证、重复发证等问题, 可以探索建立“权源资料 (证明) 记录编号”“建立确权登记宅基地及房屋公示监督机制”等途径解决。
四、总结
做好农村宅基地及房屋确权登记发证工作是维护农民权益、夯实农村发展基础、促进城乡统筹发展的迫切需要。通过农村宅基地及房屋确权登记发证, 依法确认农民宅基地及房屋权利, 强化全社会的不动产权利意识, 有助于在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中, 促进社会全面、和谐发展。
建立规范化的确权登记发证制度, 既能有效地推动农村宅基地确定登记发证工作的开展, 加快解决历史遗留问题, 又能为基层工作者提供制度保障, 帮助他们有效地规避法律风险。
在实践农村宅基地及房屋确权登记发证的过程中, 要充分发挥各方的资源和力量, 建立和完善确权登记发证审查机制。要尊重历史, 妥善处理好农村宅基地及房屋的历史遗留问题。
作者：夏任 金桢淳 浙江省土地勘测规划院
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