1.主持人：听众朋友们，大家好！我是艳红，欢迎您收听“致富早班车”节目。30年前中国的改革，始自农村，始自“把土地的使用权还给农民”。在30年后的新起点上，中共十七届三中全会重点研究农村改革问题，允许农民以多种形式流转土地承包经营权。世人期望已久的“新土改”方案终于尘埃落定。事实上，自2001年起土地流转就在全国多地进行试点，尽管在具体施行上仍存有一定争议，但毫无疑问，以此为标志中国将进入更深刻的变革时期。在今天的节目时间里，我们请中国社会科学院农村发展研究所党国英研究员以土地流转为题与农民朋友们进行探讨。党老师，十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中关于农村土地政策调整的原则是什么？

专家：最近，中共中央十七届三中全会对今后一个时期农村改革和发展做出了一些重大决定，其中在农村土地制度改革方面有重大突破。“决定”发布之后，有人认为中央的土地政策比过去更“紧”，有人则认为是更“松”了。事实上，不存在总体上“紧”或“松”的问题；应该说今后国家的土地利用规划的约束力会更紧，而对土地使用权承载的具体权利的限制则会逐步放松。

我国农村土地的基本制度保持不变，国家的18亿亩耕地的“红线”不能碰，这两个方面没有放松。但“决定”对“统分结合、双层经营”的农村基本经营制度做了新的解释，提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，这是松的表现。总体上说，完善农村土地管理制度的原则是“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”。这是一种结构性的政策调整，并不是整体上的松或紧。

深化农村土地制度改革无非是要处理好公平和效率的关系。明晰土地产权，使农民的土地承包权长期化，建立有约束的、规范的土地市场，既有利于增加农民的财产性收入，又有利于提高土地资源的配置效率。

2.主持人：“决定”对我国农村基本经营制度有何新的说明？

专家：改革开放以来，我国确立了“统分结合、双层经营”的农村基本经济制度。但长期以来，人们对这个制度的理解有某种狭隘性。“决定”提出，构成“双层经营”中两个层次要实现两个“转变”，一是“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平”；二是“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度”。我体会，“决定”提出的这两个“转变”非常重要，值得农村改革研究者和实践者认真思考琢磨。

家庭经营要改变技术水平低、专业化程度差、生产经营规模小的状况，逐步由小农或小兼业农转变成现代的专业农户。中国农业要现代化，必须实现这个转变。怀疑这个转变的可能性，就是怀疑中国农业现代化的可能性。对于粮食生产者，提高生产的集约化水平就是要扩大耕作面积，实现规模经营。尽管这个转变不可能也不应该一蹴而就，但转变的方向一定要坚持。

集体经营这个层次要坚持，但对集体的含义要重新认识。由过去的农村“小队”和“大队”转变而来的行政村和村民小组是集体，农民的各种合作组织也是集体。从一些地方发展农村经济的经验看，前一种集体主要应负责农村公共事务，它的收入和支出要有所限制。目前由行政村或戴着集体帽子的“农工商公司”从事的盈利性活动要通过股份制等形式加以改造，进一步明晰产权，转变为民营经济。要形成以农民合作社为主的新型集体经济，让农民进退容易、收益明白。

3.主持人：党老师，新的制度对今后保护18亿亩耕地是更难还是更容易了？

专家：的确，但从技术上潜力看，再经过20年的努力，用13亿亩比较好的农田产出1万3千亿斤乃至更多粮食来，满足今后人口增长的需要，不是太难的一件事情。考虑到其他因素，再多用一些土地来生产粮食也不是没有可能。但这不是不去保护18亿亩耕地的理由。

两个理由。一是我们并不缺少建设用地资源；二是粮食生产不嫌耕地多。我国大部分大城市的人口密度不到4000人/平方公里；而且号称最少土地资源的东部地区的城市人口密度还小于中西部的平均水平。环渤海以及长三角、珠三角地区都不缺建设用地。如果盘活农村村庄占地和现有建设用地，可供建设的土地更是几十年也用不完。而我国粮食生产一直采用投入密集型的生产方式，环境压力很大，使中国人为解决吃饭问题付出了很大的环境代价。所以，保护18亿亩地有充分的理由。但在以往体制下，保护耕地只有中央一方面的积极性；不仅地方政府希望在空间上扩大城市，连农民也加入了扩大占用建设用地队伍，因为农民把农村土地看成了“公地”。全国农户平均占用村庄土地1.2亩左右，利用水平很低。

十七届三中全会通过的“决定”将赋予农民稳定并长久不变的土地承包权，这将是广大农民不再有“公地”意识，农民对土地利用的短期行为将发生极大改变。这意味着保护耕地除了有中央政府的积极性之外，又创造出了农民的积极性。

4.主持人：土地制度改革后，会不会在农村普遍出现“大农场”，并导致大量农民离开土地？

专家：我以为，如果地方政府不在“规模经营”这样的目标上拔苗助长，这种事情不容易发生，我们不必过分忧虑。

如果中央政府真正实行深化农村土地改革的“16字原则”，不会有大量城市人到农村去“种庄稼”。真正立志搞农业的是少数。害怕的是“项庄舞剑，意在沛公”。若政府方面真正能做到“用途管制”，城市资本的投机打算便会大大消解。没有多少人会拿只能用来耕作的土地去搞投机。

从经济规律上看，农民是否愿意把耕地转让或出租给城市资本，并不取决于城市资本家的意愿，而取决于农民放弃土地经营的机会成本，当这个机会成本小于他转换职业的预期收入时，农民可能转出土地；当机会成本等于预期收入时，他就不会转出土地。如果预期收入是城市工作的平均收入，那么，种粮农民的机会成本大约是经营50亩大田作物的收入。这个分析表明，农民不会盲目地放弃农业经营，土地不会随意地转到种粮大户手里。

进一步分析，地方政府会不会普遍地用拔苗助长的办法推动农民搞规模经营？我看可能性不大。短期内一些地方政府可能做这种事情，但很快会引起麻烦。对于惹起麻烦的地方政府，中央政府采取措施，地方政府就会有所收敛。

5.主持人：中共十七届三中全会通过决议，允许农民以转包、出租等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。那什么是适度规模经营呢？

专家：我看在目前中国现实之下适度规模经营有三种尺度。一是技术的尺度，二是社会经济关系能够承载的尺度，三是方法上的尺度。前两个尺度都是变化的量，并没有确定的标准。

在农户投入基本不变的情况下，我国农户每家大概可以耕作50亩左右的大田作物。如果投入增加，耕作面积还可能增加；每户农民耕作上千亩地也是可能的。我国东北、新疆、山东等地，都有规模很大的家庭农场存在。

考虑到社会经济关系的承载力，全国不同省份依据人地比例关系，一个农户可以耕作的面积会很不相同。就平均水平而言，依据我的粗略计算，乐观地说，大约在20年之后，大田作物户均50亩地比较合适。如果平均规模过大，城市不能吸收农村转移劳动力，会有比较大的麻烦。这就是说，推动规模经营不能急于求成。

从方法上说，搞规模经营一定要农民自愿，决不可以拔苗助长。要认识到，规模经营慢一点只能影响到农民的家庭经营收入，并不会影响我国粮食总产量。如果规模经营搞得过快，农民追求盈利最大化的倾向会更加显著，不仅粮食产量可能下降，还可能出现更多的社会不稳定问题。

但我们也不能过于谨小慎微。发展农户规模经营的方向要坚持，为此要采取积极的城市化政策，加快农村人口转移的速度。局部地区的规模经营可以更快一点。为了促进适度规模经营的发展，国家种粮补贴政策可以做结构性的调整。

6.主持人：推动社会主义新农村建设要靠深化改革，而改革的关键之一是土地制度改革，那么土地流转形式能不能适应当前农村经济状况？

专家：近日媒体披露了很多地方采用了不同形式的土地流转，有一些流转方式产生了好的效果，但从整体上看对土地流转的理解有一定的偏差。土地流转的方式在中央开会之前就已经存在，但因为一些政策的原因，全国土地流转的规模并不大，有些农民有意愿流转土地，但处于现实的考虑，流转的愿望难以实现，这次中央提出了土地承包权要稳定且长久不变，有利于明确土地承包的相关责任权力，从而有利于在土地流转过程中使流转的双方建立契约关系，有利于它们遵守契约，从而有利于流转规模的扩大，所以说中央所做的决议，对增加土地流转的规模，提高土地的利用效率是有好处的，但还应看到，有可能在实际工作中会发生用不当的方式促进土地流转的做法。一般来说，在农地的流转过程中，土地的出让、转包、转租或者农民之间的土地置换，都是有利于农业生产。有些地方利用股份制的办法搞农业生产活动，这种情况不能盲目推广，特别在大田作物的生产上，用股份制的方法把农民的土地集中起来，可能弊大于利。农业生产特别是粮食生产，是一种土地密集型的产业类型，即往往用较少的劳动力和较多的土地结合在一起形成一个生产单位。在现代农业技术条件下，农户若生产粮食就可以耕种几百亩或更多的土地，从而形成规模经营，极大地提高农业生产率。中国农村的现实情况是劳动力太多，而土地相对较少，规模经营就遇到困难，一些地方政府想克服这个困难，其中一个办法就是搞股份制。股份制是人们为了降低生产经营风险而建立的一种合作方式，并不适合一切生产经营活动。在股份制之下，普通股东要以某种方式参与管理活动，以保障自己的权益；对于上市股份制企业，小股东也会以所谓“用脚投票”的方式对企业经营施加影响。在所有农业发达国家，农民专业合作社并不是以土地入股而建立的；农民与合作社的联系是以所谓农民的“惠顾”为纽带，就是说合作社是在市场活动中代理农民进行交易活动，而农民则依照自己与合作社的交易量（惠顾额）来获得由合作社创造的属于自己的那部分利益。

按上述所说，在粮食生产过程中，农民可搞合作，但合作主要发生在农业生产的服务领域，包括产前生产资料采购、生产中技术服务、生产后的农产品流通，甚至包括农产品的加工运输，在这些领域，农民可以通过合作获得大规模集约经营的好处。但是在种植业的环节上，是不是要农民拿土地入股来形成大的农场是没有必要的。因为一户农民在技术上看，经营较大规模本来不是问题，更不需要合作。更为重要的是按照“股份制”的意义，如果农民拿土地入股到一个经济组织，经济组织破产，从法律上讲，农民的土地应该拍卖以抵债，对农民来说是一个很大的损失。如果确实在生活中需要把不同农民的土地集中起来扩大规模，最好的办法是租地，也就是说准备从事其他产业的农民，可以把地租给专业农户。专业农户可以租很多土地，不需要和农民建立股份公司。

7.主持人：党老师，再请您介绍一下农民关心的宅基地及产权房问题。

专家：这些问题在国家法律还没有做出修改之前应按照既定的法律去办。长远来说，农村的集体建设用地和国家的集体建设用地，将来都要在统一的市场按照一定的程序流转，也就是说，不论是国家的地还是集体的地只要符合规划，在用于建设项目时，权力相等。这样政策的调整，将意味着建设用地在使用过程中产生的收益，所进行的分配会发生大的变化。总体来看，这样的变化有利于集体经济，有利于农民收入增长。至于具体问题，如宅基地的问题，宅基地可不可以流转，宅基地可不可以抵押，用抵押来获得银行的贷款。在新的法律出台前还应按照现在的法律去办。至于未来在进一步深化土地改革工作中，会按照市场化的原则，把土地看成生产要素，尽可能地创造土地在市场上自由流动的、高度市场化的新的转让机制。总体来讲，中央提出的“明晰产权、用途管制，节约集约、严格管理”指明了未来农村各类土地使用、交易改革的基本方向。宅基地及小产权房的问题，在今后会做出新的政策调整。鉴于中央这次土地制度，总体上改革力度大，已经决定的改革其效力如何，应观察，在以后的一段时间，可以通过观察总结经验，在总结经验的基础上，再进一步推出其他的改革。所以改革不要操之过急，还是要实行渐进改革的政策。

最后，我再介绍一下农民朋友关心的问题：土地流转是不是把土地转让给别人，在不经过农民同意的情况下，把土地转让给别人，以搞种粮大户。

流转要搞，但一定要尊重农民的意愿。农民朋友也应该知道，土地适当集中有利于提高效率，而且土地连片经营有利于提高农业机械的利用效率，有利于降低管理成本。但是我国人多地少，要使土地大规模地集中到少数人手中，广大的其他农民怎么办？因此，国家非常慎重。有些地方可以适度搞规模经营，让土地流转，完全要遵守农民的意愿。有些地方规模大一些，有些地方少一点，我们相信地方干部也会充分考虑农民利益，不会去搞拔苗助长的一些行为。你的土地不愿意流转给别人，别人不会强迫你流转。如果你愿意流转给别人，也要订立契约，订立合同，通过法律保护自己的利益。流转的方式要自己选择，当你在城市找到工作，可以把土地租给别人，不要把土地的承包权使用权卖掉。尽量不搞入股，用土地入股，公司破产后该怎么办。租地也要订立契约，订立时间条款，不要随便违约。

土地会不会由耕地流转为非耕地，除非符合国家法律，如耕地转变为非耕地，都要国务院批准。