农地制度改革：

自改革开放以来，在逐步探索和调整中，我国形成了一套具有中国特色的农村土地制度体系，主要包括农村土地产权制度、农村集体建设用地利用管理制度、农村土地征收制度、农村土地整治制度和耕地保护制度。农村土地制度改革不仅是经济问题，同时也是社会和政治问题，涉及面更广、影响更大，需要更加审慎的态度和切实可行的措施。

（一）农地制度变革的探索一直在路上

农地领域的制度选择与变迁是被关注最多的。80年代农地改革之前制度选择的结果用四句话来概括：一是以农民所有制废除地主私有制。“土改”基本上是用农民的所有制废除地主的私有制，但继续保留着私有制。二是用合作制来取代农民所有制，即初级社。初级社的时候还是私有的，但是用合作制取代了农民的所有制。三是以集体所有制取代合作制。就是到了高级社、人民公社的时候是用集体所有制来取代合作制。四是“三级所有、队为基础”的体制。“三级所有”就是所有权的一级在生产队，但事实上其他几个所有权也在继续发挥作用，不过是以生产队为基础。

对于集体制度下农地制度安排缺陷的研究，已有定论，由于行政权替代产权功能，对生产者激励低下，努力与报酬不对应，导致生产绩效很差，因而在底层事先发动，地方与中央改革者的支持与互动，推动包产到户改革在全国普遍化，然后以法律形式制度化。

现在很多人批评农村改革在80年代中期以后就停滞了。在我看来，批评得不是很恰当。其实问题不是没有改革，改革一直在做，20世纪80年代中期以来一直在努力。关键是在制度选择上做了框定，因此就只能做到这样，即不动所有制，强化使用权。具体是怎么做的呢？

第一，从承包期上着手。从产权来讲，最主要的是农民的预期要稳定，也就是把承包期不断延长，一直延长到农民与土地的关系稳定。从1984年明确15年承包期，到第二轮承包时延长到30年（在此期间又提出“增人不增地、 减人不减地”，将贵州湄潭的试验上升成全国的政策和法律），一直到2008年提出“长久不变”。这套制度安排就是为了稳定预期。

对“增人不增地，减人不减地”，一直争议很大。这是1987年原中央农研室在贵州湄潭进行试点基础上形成的制度安排。当时就面临改革进行不下去了，杜润生老先生提出建立改革试验区。土地制度方面有三个，其中就有贵州湄潭县的“增人不增地，减人不减地”，实际上是对整个集体所有制的一个根本改革。

集体所有制一个最重要的制度安排就是作为集体经济组织成员，人人有份。既然是人人有份，那增加的人也应该分一份，减少的人就应该拿出来，所以这套以成员权为基础的制度安排的结果是增人就得调地，减人也得调地。导致的结果就是影响农民的行为预期，再就是土地的细碎化。

湄潭试点意味着未来农民跟土地的关系就固定了，增也不再调，减也不再调。从那个时间开始，地在谁手上就不再动了。

到了2008年，提出“长久不变”。“长久不变”作为一种制度安排，是将“增人不增地，减人不减地”变成一个基础性的制度安排。“长久不变”是什么意思？用中央文件的原话是：在稳定承包关系基础上实行长久不变。这意味着人跟土地完全对应上了。

2008年提“长久不变”时，改革的方案有几个，其中一种是从30年再延长一倍，延长到跟国有一样的70年。当时反对的意见是，30年变成70年还是一个有期限的土地制度。另外一种观点是实行“永佃制”。当时也有人反对说这是一个哲学概念，没有永久的东西，所以后来就叫“长久不变”。

“长久不变”的制度安排，实际上意味着从有期限的土地制度变成没有期限的土地制度，也就是现在地在谁手上，以后就由谁长期种。但是，这不意味着这个地就属于谁，否则就等于第一个底线被突破了，只能说这个地的承包经营权就是谁的。

第二，完善产权权能。产权权能就是使用、收益和转让权。实际上农地改革在这方面做了很多努力。比如，首先是改革初取消统购统销，把收益权给农民，完善收益权。2004年以后又取消农业税，农民对土地的收益完全归己。 其次是不断强调农户的主体地位，将产权交与家庭、农户。农户是产权的主体，这一点从20世纪80年代以来一直强调，到90年代以后又不断重申，因为很多人觉得农户做主体规模太小，农户没知识、不懂市场。为了保住农户主体地位，甚至将家庭承包经营制度确定为基本经营制度，将“统分结合的家庭承包制度”写入法律。另外，从1984年开始，就允许农户土地流转，自那以后，不断完善土地流转规则，确立“依法、自愿、有偿“原则。

第三，法律化。把《土地承包法》和《物权法》规定的承包经营权作为一个财产权，使原来的发包和承包关系即一种合约关系，变成农民对承包地的物权。

（二）“两权分离”改革逻辑的结果

很显然，按照所有权和使用权分离的逻辑，搞制度设计的人已经煞费苦心了。如果这套改革路径能够走下去，就继续走。现在看来，问题越来越多。 “两权分离”改革逻辑的结果是什么？

第一，“集体”时不时就冒出来。改革初期的初衷是，把使用权做实，让产权发挥作用，让农民好好种地，给你集体留着法律所有权，但你别跑出来生事。但是，事实证明，“集体”却时不时出现。因为集体所有制还是作为一级主体存在。我们在基层调研时，发现“集体”没有“安分”过。它冒出来时也没辙，因为在法律上“集体”也是一级。

第二，依附于“集体”所长出来的“东西”说不清，道不明。这是现在农村治理中非常大的一件事。现在“集体”实力强的地方，主要靠先下手为强，“集体强人”自己把农地变成建设用地。华西村、北京周边的村都是这样。现在这些在“集体”上长出的东西，由于先天没有明晰的产权安排，后患无穷。现在“集体’：上长出的东西，都离不开两个制度基因：一个是依托于集体的土地，另外一个是依托于集体成员权。但是，在“集体”的土地上长出来的算谁的呢？在一个说不清、道不明的母体上长出来的“东西”越大， 大家就越去搅和这件事。这就使得在农村的治理问题上不断地出事。比如“乌坎事件”，它不是个例，而是带有制度层面的因素。

第三，集体跟农户之间的发包、承包关系与农民土地财产权赋权的矛盾。 农民现在手上的土地是在集体所有权不变的情况下，由集体经济组织发包到农民手上的。按法律上的这种安排，它是一种合约关系，也就是债权关系。但是，《物权法》赋予农民的土地财产权。从债权变成财产权，集体所有权下的承包发包关系如何去实现？

第四，成员权观念被强化，妨碍产权排他性功能的行使。在集体所有制不变的情况下，改革的结果是变成成员权所有制。中央政策企图切断这种纽带， 但现在面临的问题是，成员权被内部化了。在农民观念里，集体所有制就是人人有份。人人有份与前面提及的两套制度——“增人不增地、减人不减地” 和“长久不变”产生非常大的冲突。农民会说“不是集体所有制吗？那我增加的人凭什么不给地？减少的人为什么不给拿掉？”“集体资产长大后为什么不给我分股份？”

这些事的根源在哪儿呢？根源在整个成员权观念被强化成农民根深蒂固的东西。农民现在认可的集体所有制就是份子权，但是承认份子权最后的结果就是产权要排他就很难。

比如南海一直在探索集体股份制改革，最后就非常困难。最初，农地变成集体建设用地时，集体说：“你的地就不种了，把它做成股份，以后大家就按股分红，土地集中起来经营。”这实际上是成员权继续延伸到非农用地上，农民说：“可以。”但是，往下走就面临着很大的问题即股权福利化，只要是集体成员就不断地要有钱分，这样“集体”上面长出来的资产就没法长大。因为长的话，农民不放心。后来尝试固化股权，即现在集体组织的成员按成员权分红，增加的人就按资购股。但增加的人不干，这个最后就被推翻，现在变成以家庭为单位来回化股权，就是不在集体内部不断地分隔而是在家庭内部之间分化。

第五，“承包权与经营权”合一保护，两者都觉得没保护。《土地承包法》 和《物权法》保护的是农民土地承包经营权。在承包者跟经营者合一的时候， “承包经营权”作为一种权利保护是没有问题的。在改革初期，农民基本上就是自耕农。但是，后来承包者有可能不是经营者。比如现在2.6亿人离开农村，离开后还是有承包权，但是已经不种那块地了，就是说承包权跟经营权两者是分离的。合一保护的结果，就是拥有承包权者不再耕种这块土地时，就把经营权转出去，但农民又担心经营权转出去以后回不来。二轮承包时就有这个问题。另外，集体经济组织有时为了做强经营权，可能削弱农户承包权。所以，承包权与经营权事实上分离，这两者之间在制度运行上现在面临很大的问题。

最后，承包经营权赋权也存在很大问题。承包经营权现在有占有、使用、收益和流转权能，但没有抵押、担保和继承权。抵押、担保权在赋权时争议非常大，大家担心万一承包权抵押出现风险的时候，会导致承包权的丧失。所以，十八届三中全会把承包权与经营权分离，给经营权设抵押权，承包权不设抵押权。但是，这件事解决了没有？事实上没有。另外一个问题就是没有继承权，现在农村第一轮包地的农户，有的已经老两口都没了，这些地是按承包发包关系交回集体，还是按财产权自动给下一代？即便给下一代，是继续走家内均分，还是像日本、欧洲一样走长子继承制？对此都没有制度安排。

在现在农村土地上的制度越来越难以进行制度化，强调保障农民集体经济组织成员权利的同时，要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。在制度试行的过程中，要防止侵吞农民利益，试点各项工作应严格限制在集体经济组织内部。我国农村情况千差万别，集体经济发展很不平衡，要搞好制度设计，有针对性地布局试点。

本文来源：引自刘守英著的《直面中国土地问题》一书