改革开放30多年来，我国城镇化建设取得突飞猛进的发展，一批现代化城市兴起，城镇用地结构布局不断优化，土地利用效率不断提升。但在一些地方，由于历史的或现代化进程中的原因，城镇外延式扩张与存量土地低效利用状况并存。一方面，城镇快速扩张占用大量耕地良田，土地开发强度过高，与资源环境承载力不相适应，以牺牲农用地为代价的城镇化模式已难以为继;另一方面，城镇内部存在大量低效用地，盘活利用潜力巨大，集中表现在：一是布局散乱，容积率低、建筑密度低、投入产出率低;二是产业用地配置不合理，大量工业用地集中在黄金地段，有的还是淘汰类或禁止类产业;三是旧城镇、旧村庄、旧厂房建筑危旧、设施落后、环境脏乱，群众意见大;四是闲置浪费现象存在，个别地区甚至出现空城、鬼城。
党中央、国务院高度重视新型城镇化及城镇低效用地再开发工作。习近平总书记强调，要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以人的城镇化为核心，转变城市发展方式，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平。李克强总理指出，要围绕稳增长、调结构、惠民生，紧紧抓住人的城镇化这个核心和提高质量这个关键，用改革的办法和创新的精神，全面推进新型城镇化建设。《国家新型城镇化规划(2014～2020年)》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等都明确提出：“完善城镇低效用地再开发政策”。尽快制订《指导意见》也是中央明确的2016年重要改革任务之一。
从2008年开始，我部和广东省人民政府共同开展了节约集约用地试点示范省建设，推进“三旧”改造。2013年，我部印发《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》。随后，浙江、辽宁、上海等省(市)陆续开展了城镇低效用地再开发试点。从试点情况看，各地坚持新发展理念，从城市更新角度出发，以优化人居环境、改善城乡面貌和健康生态环境为目标，结合实际大力探索低效用地再开发的政策运行和管理模式，进一步提升了土地综合承载能力，提高了城镇化质量，积累了丰富实践经验，为完善政策奠定了良好基础。
当前，影响城镇低效用地再开发的制约因素主要有：一是土地权利关系复杂，需兼顾平衡各方利益，协调难度大、周期长、成本高。二是激励措施不够，在土地取得方式、用途认定、价款缴纳等方面缺少鼓励优惠政策，各方参与积极性不高，一些社会资本“望而却步”。三是部分土地历史遗留问题多，特别是经济发达地区，由于早前集体经济发展迅速、“三来一补”等加工贸易蓬勃兴旺，不少空置破败的旧厂房用地手续不全，需要既依法依规又实事求是地加以解决。
《指导意见》紧密围绕党中央国务院的决策部署，以目标和问题为导向，系统总结了各试点地区的典型经验和成功做法，综合运用市场、经济、法律手段，明确激励政策，调动各方参与积极性，鼓励引导土地权利人和社会资本自主、参与开发，改变单纯由政府主导低效用地再开发的状况。
《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》主要内容：
一是提出了城镇低效用地再开发的指导思想、基本原则和总体目标。力求做到土地集约利用水平明显提高，城镇建设用地有效供给得到增强;城镇用地结构明显优化，产业转型升级逐渐加快，投资消费有效增长;城镇基础设施和公共服务设施明显改善，城镇化质量显著提高，经济社会可持续发展能力不断提升。
二是明确内涵，充分发挥专项规划的统领作用。要求各市县人民政府结合地方实际，提出低效用地的具体认定标准，做好调查摸底、标图建库和项目实施方案编制等基础工作。重点组织编制低效用地再开发专项规划，加强规划对开发规模、布局、用途、时序的统领。
三是制定了激励措施。主要5个方面：一是鼓励原国有土地使用权人自主或联合改造开发，二是积极引导城中村集体建设用地改造开发，三是鼓励产业转型升级优化用地结构，四是鼓励集中成片开发，五是加强公共设施和民生项目建设。
四是妥善处理各类历史遗留建设用地问题。按照依法依规、尊重历史的原则，对历史遗留建设用地，以用地行为发生时间为界限，明确了3类不同的处理政策。
五是完善了保障措施。要求加强组织领导、健全民主协商和社会监督机制、强化实施管理、严守廉政纪律、加强宣传引导等等。
下一步，我们将会同有关部门，指导各地结合实际，尽快制定具体措施，积极推进城镇低效用地再开发。同时，强化检查指导和跟踪评估，及时研究解决政策实施中的问题。在此，也真诚希望各家媒体、各位记者朋友加强正面宣传，随时总结经验;发挥监督优势，及时发现问题，积极支持引导城镇低效用地再开发工作沿着正确的方向，取得扎实、进步、丰富的成果，有效促进经济社会持续健康发展。
