“十一五”时期是我省工业化、城镇化加速发展的重要时期，对土地需求十分强烈。开展土地利用“十一五”规划编制工作，对保护耕地、合理利用土地意义重大。
吉林省土地利用“十一五”规划
吉林省土地利用“十一五”规划是全省国民经济和社会发展“十一五”规划纲要的重要组成部分，是党的十六大提出全面建设小康社会目标后的第一个五年规划，也是贯彻落实党中央提出的以人为本，全面、协调、可持续的发展观的第一个五年规划。为加强土地管理，充分发挥土地宏观调控作用，节约集约利用土地，切实保护耕地特别是基本农田，严格实行土地用途管制，做到既能保证经济社会发展的合理土地需求，又保证对经济社会发展的可持续土地供给，为全省经济跨越式发展和生态省建设创造健康有序的土地利用环境，依据《中华人民共和国土地管理法》和相关法律、法规以及《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010年）》、《吉林省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《吉林省生态省建设总体规划纲要》、《吉林省土地利用总体规划（1997-2010年）》、《吉林省土地开发整理规划（2001-2010年）》、《吉林省国土资源生态建设与环境保护规划》、各用地部门“十
一五”规划，特编制《吉林省土地利用“十一五”规划》（以下简称《规划》）。
《规划》以2005年全省土地利用变更调查实有面积为基础，在全面分析评价“十五”土地利用规划执行情况的基础上，结合吉林省的实际，确定“十一五”期间全省土地利用战略方针和目标。在优先安排农业用地的前提下，协调和平衡部门用地需求，合理确定耕地保有量、农用地转用、生态退耕、土地开发整理、重点建设项目用地、存量土地利用等各项土地利用指标。落实重点农田保护区、重点建设项目、重点土地开发整理项目分布，达到用地指标的空间落位。划分土地利用区，指出区域土地利用发展方向。为保障规划的顺利实施，提出切实可行的对策及措施。
本《规划》是城乡建设、土地管理的纲领性文件。适用范围为吉林省行政辖区内18.74万平方公里的全部土地。区内各项土地利用活动，应严格执行本规划。区内有关土地利用的各专项规划和行业用地规划均应符合本规划。
本《规划》以2005年为基期年，2006～2010年为规划期，并展望到2020年土地利用远景。
一、土地利用概况
（一）土地利用现状
根据2005年末土地利用变更调查统计数据，在全省的土地资源中：
1.农用地面积1639.73万公顷，占全省土地总面积的85.80%。其中:耕地面积553.68万公顷，耕地中灌溉水田69.55万公顷、望天田0.12万公顷、水浇地2.68万公顷、旱地476.82万公顷、菜地4.51万公顷；园地面积11.56万公顷，园地中果园6.50万公顷、其它园地5.06万公顷；林地面积924.41万公顷，林地中有林地789.40万公顷、灌木林地53.44万公顷、疏林地23.35万公顷、未成林造林地56.61万公顷、迹地0.93万公顷、苗圃0.68万公顷；牧草地面积104.56万公顷，牧草地中天然草地100.33万公顷、改良草地2.64万公顷、人工草地1.59万公顷；其它农用地面积45.52万公顷，其它农用地中农村道路17.91万公顷、坑塘水面16.90万公顷、养殖水面0.51万公顷、农田水利用地9.48万公顷、田坎0.62万公顷、畜禽饲养和设施农用地0.10万公顷。
2．建设用地面积104.98万公顷,占全省土地总面积的5.49%。其中:居民点及工矿用地面积82.98万公顷,居工用地中城市用地5.83万公顷、建制镇用地5.62万公顷、农村居民点55.25万公顷、独立工矿6.73万公顷、特殊用地9.55万公顷；交通运输用地面积6.43万公顷,交通运输用地中铁路用地1.93万公顷、公路用地4.43万公顷、民用机场等其它用地0.07万公顷；水利设施用地面积15.57万公顷，水利设施用地中水库水面12.45万公顷、水工建筑用地3.12万公顷。
3.未利用地面积166.53万公顷,占全省土地总面积的8.71%。其中:未利用土地面积111.49万公顷,未利用土地中荒草地43.03万公顷、盐碱地39.36万公顷、沼泽地14.24万公顷、沙地3.77万公顷、裸土地0.90万公顷、裸岩石砾地0.97万公顷、其它未利用土地9.22万公顷；其它土地面积55.04万公顷。
（二）土地利用特点
1．全省用地结构总体适当、局部单一。从总体上看，我省耕地、园地、林地、牧草地、其它农用地、居工用地、交通运输用地、水利设施用地、未利用地齐全。耕地、林地、牧草地比例大抵为3∶5∶1。由于地貌和水热条件不同，土地利用区域差别显著，耕地主要集中在中西部台地平原区，林地主要集中在东部山地丘陵区，牧草地主要集中在西部平原区，形成了东、中、西林农牧的基本格局。而局部土地利用结构略显单一。
2．农、林、牧用地面积大，形成了以农用地为主体的结构形式。耕地资源丰富，大部分集中连片，人均耕地高于全国水平，是全国重要的商品粮基地。林地面积大，人均林地面积和森林覆盖率都高于全国水平，是全国重要木材基地之一。草原广阔，牧草地面积较大，是全国羊草草场分布中心和中国北方牛、羊生产基地。
3．城乡结合地带和农牧过渡地带土地利用结构很不稳定。随着城镇建设用地的扩大，周围的良田、菜地显著减少。农牧过渡地带由于开荒、造林和草原“三化”，耕地、林地、草地面积很不稳定。
（三）土地开发利用的有利条件和不利因素
有利条件：
1．资源丰富，土地综合开发利用潜力大。耕地资源和森林资源是我省的两大优势资源。草地资源也很丰富。东部动植物资源、名贵特产开发价值大。矿产资源种类多，有的储量在全国占优势地位。吉林省大规模开发历史较短，土地综合开发利用潜力大。
2．土地后备资源相对充足。全省有近100万公顷后备土地资源可供开发利用，合理利用土地的缓冲空间较大。
3．土地开发利用的自然条件较好，有利于农业生产。土壤条件较好，尤其是中部地区的黑土，肥力好、土层厚；气候条件较好，为温带大陆性气候，雨热同季，积温较高。这些自然条件对农作物生长十分有利，具有发展农业的自然优势。
不利因素：
1．水资源分布不均。全省人均水量低于全国水平，而且时空分布不均，中西部地区水资源不到全省的20%，而耕地却占70%以上，供需矛盾极为突出。
2．西部地区生态环境脆弱。我省西部生态环境十分脆弱，沙化、盐碱化土地面积大，对农业生产具有严重的限制作用，土地自然生产潜力难以有效发挥。
3．水土流失面积较大。全省水土流失虽然得到初步治理，但水土流失现象还很严重。水土流失带走了大量土壤养分，造成土壤贫瘠。
4．中低产田面积大。全省中低产田面积占耕地总面积的近60%。同时由于长期重用轻养，高中产田肥力呈下降趋势，改造中低产田和提高土壤质量的任务相当艰巨。
5．自然灾害。我省低温、冷害、洪涝、干旱、大风等自然灾害发生比较频繁，对农业生产十分不利。
二、“十五”土地利用规划实施评价
（一）规划目标和控制指标
规划主要目标：“十五期间”，全省各市、州耕地只能增加不能减少，继续保持耕地总量动态平衡；优化配置土地资源，使土地利用结构趋于合理，为全省经济建设提供土地保障；严格控制未利用土地开发，加大国土综合整治力度，加快生态退耕工作进程，促进生态省建设规划的顺利实施。
规划主要控制指标：
——全省耕地保有量不低于557.84万公顷;
——全省基本农田保护面积保持在484.89万公顷,基本农田保护率稳定在86.90%;
——农用地转为建设用地不超过3万公顷,其中耕地转用控制在1.20万公顷以内;生态退耕减少耕地控制在1.50万公顷以内;
——通过实施土地开发、复垦和整理项目,增加可利用土地面积不少于7.46万公顷,其中土地开发增加农用地5.83万公顷（增加林地2.83万公顷,增加牧草地3万公顷）;土地复垦整理增加可利用土地面积1.63万公顷（增加耕地1.50万公顷,增加林地、牧草地、渔业用地、建设用地等其它用地0.13万公顷）；
——重点建设项目用地控制在0.80万公顷以内,其中占用耕地控制在0.48万公顷;
——存量土地利用不低于0.50万公顷。
（二）规划目标完成情况
1．耕地保有量。2001～2005年，全省耕地面积减少5.60万公顷（包括生态退耕减少的耕地面积3.92万公顷。若不计生态退耕减少的耕地面积，耕地减少量为1.68万公顷）；土地开发复垦整理实现补充耕地1.44万公顷，农业结构调整及其它增加耕地0.45万公顷。计入生态退耕，全省耕地面积净减少3.71万公顷；不计生态退耕，耕地面积净增加0.21万公顷。2005年末，全省实有耕地553.68万公顷，按照国家对生态退耕可不计入耕地减少面积的要求，实现了耕地总量动态平衡的目标。
2．基本农田保护面积。根据全省基本农田保护检查，2005年末全省实有基本农田面积484.89万公顷，与2000年水平相比，实现了基本农田面积不减少的目标（见表1）。
表1吉林省基本农田保护指标完成情况
单位:万公顷,%
项目市(州) 基本农田保护面积 基本农田保护面积目标完成率(%)
2000年 保护率(%) 2005年 保护率(%)
长春市 117.75 87.20 117.75 87.50 100
吉林市 58.98 88.60 58.87 88.90 100
四平市 71.81 88.00 71.80 88.10 100
辽源市 18.38 85.60 18.38 88.60 100
通化市 26.16 86.20 26.16 87.80 100
白山市 9.29 86.50 9.30 89.80 100
白城市 63.82 86.00 63.93 87.00 100
松原市 88.69 86.50 88.70 86.50 100
延边州 30.01 85.00 30.00 86.60 100
全省合计 484.89 86.90 484.98 87.60 100
3．耕地减少控制指标。2001～2005年，全省耕地面积实际减少5.60万公顷。其中建设占用耕地1.08万公顷，占规划控制指标的90%；生态退耕减少耕地3.92万公顷，占规划控制指标的261%；灾毁耕地0.24万公顷；农业结构调整及其它减少耕地0.36万公顷（见表2）。
表2吉林省耕地减少结构表
单位:万公顷,%
项目数量 合计 建设占用耕地 生态退耕 灾毁耕地 农业结构调整及其它
减少耕地量 5.60 1.08 3.92 0.24 0.36
占减少问题比例(%) 100 19.28 70 4.29 6.43
4．新增建设用地。2001～2005年，全省新增建设用地1.33万公顷。其中占耕地1.08万公顷，占规划耕地转为建设用地控制指标的90%。
5．土地开发复垦整理增加耕地指标。2001～2005年，全省通过土地开发、复垦、整理补充耕地1.44万公顷，占规划确定补充耕地指标的96%，相当于同期建设占用耕地的133%。为保护和改善生态环境，我省自2001年起实行了严格控制未利用土地开发的政策，省政府于2003年出台了《关于加强我省未利用地管理与保护的意见》，未利用地开发占耕地补充总量比例逐年降低，逐步实现以复垦、整理为主增加耕地的目标。
6．重点建设项目用地。2001～2005年，全省已实施的重点建设项目用地0.71万公顷，占规划重点建设项目用地控制指标的88.75%。其中占用耕地0.52万公顷，占规划重点建设项目占用耕地控制指标的108.33%。
7．存量土地利用情况。2001～2005年，全省存量土地集约利用为0.12万公顷，占规划控制指标的24%，与规划目标差距较大。
（三）规划确定的各项措施落实情况
1．土地利用分区管制措施。各级政府和土地主管部门高度重视规划管理，严格执行土地用途分区管制制度，加强建设项目用地预审，有效地保护了耕地，各类建设用地特别是城镇和开发区的用地规模得到了有效控制，保障了经济发展必要的用地，促进了建设用地由外延扩张向内涵挖潜的转变，推进了土地生态建设和以农地整理、土地复垦为主的土地综合开发，土地生态环境得到不断改善。
2．土地利用结构与布局调整措施。规划实施以来，切实保护了基本农田，实现了耕地总量动态平衡的目标；按照土地整治和生态环境保护要求，加大生态退耕力度，增加了林地面积；统筹协调工矿、交通、能源、水利等建设用地，保障了重点建设项目用地。
3．规划实施管理措施。认真落实农用地转用审批制度，不断完善建设项目用地预审和规划审查制度，强化土地利用年度计划管理，保证了建设项目按规划用地、合理用地，每年农用地转用都控制在国家下达计划范围内；初步形成了土地利用规划实施的政府目标责任制，将耕地保有量、基本农田保护面积、土地开发整理补充耕地等主要规划目标作为考核领导政绩的重要内容，为规划的顺利实施提供了坚实的组织保证。
（四）规划实施成效评价
规划实施以来，对加强全省土地宏观管理和实施土地用途管制，严格保护耕地特别是基本农田，保障重点建设项目等必要的建设用地和生态环境建设用地，优化土地利用结构和布局，提高土地利用率和土地资源集约利用，促进经济社会协调发展，发挥了重要作用，取得了明显的成效。国内生产总值（GDP）由2000年的1821亿元增长到2004年的3615亿元，期间增加了1794亿元，年递增率为10.60%；人均国内生产总值由6847元增长到13328元，增加了6481元；单位面积国内生产总值每公顷由9527元增长到18914元，期间增加了9387元；三次产业结构由2000年的21.90：43.90：34.20调整为2005年的16.80：44.40：38.80。具体表现在以下几个方面：
1．有效调控用地需求，促进了全省经济发展。“十五”土地利用规划在贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，确保全省耕地总量动态平衡的前提下，把保障必要的建设用地作为基本原则，注意处理好资源保护与经济发展的关系，注重统筹安排各业用地，保障了全省各项建设的用地需求，有效地促进了区域经济发展。同时，通过严格的土地管理，坚持调控总量，控制增量，盘活存量，不断增强规划的宏观调控作用，有效控制了非农建设用地规模，为吉林省经济社会可持续发展起到了积极的促进作用。
2．耕地保护成效显著，巩固了全省农业基础地位。从严控制建设占用耕地特别是基本农田，对减少的耕地实现了占补平衡。“十五”期间，全省年均建设占用耕地0.22万公顷，是年均占用控制面积（0.24万公顷）的91.66%；年均开发复垦整理新增耕地0.29万公顷，是同期建设占用耕地的1.32倍。不计生态退耕，全省耕地保有量、基本农田保护面积保持在2000年的水平，实现了全省耕地总量动态平衡，为稳定提高粮食生产能力，保障粮食安全，巩固农业基础地位作出了突出贡献。
3．大力推进土地开发整理，提高了土地利用率。全省坚持土地资源开发利用与节约并举、把节约放在首位。为保障规划期内国民经济和社会发展的用地需求，缓解土地供需矛盾，积极推进土地整理，加强土地复垦，适度开发宜农后备土地资源。通过实施土地开发、复垦和整理项目，共增加耕地1.44万公顷，提高了耕地质量和土地利用效率。
4．加强土地生态建设，取得了较好的环境效益。按照生态省建设和国家退耕还林的要求，我省积极推进土地生态建设，超额完成了规划确定的生态退耕任务；开展退化土地治理。五年来，全省荒草地、盐碱地、沙地等未利用地净减少0.52万公顷，净增加林地4.32万公顷；严格控制将未利用地开发为耕地，新增耕地中土地开发所占比例逐年降低。规划实施对加强土地生态保护与土地综合整治发挥了积极作用，取得了较好的生态环境效益。
5．加强管理和宣传教育，提高了全社会按规划用地的意识。规划实施过程中，通过严格管理，加强建设用地预审和规划审查，认真执行土地用途管制制度，土地利用规划对项目建设、土地开发整理等行为的强制规范作用逐步增强，各类建设和各项土地开发整理活动基本控制在规划允许范围内。同时，通过大力宣传土地管理法律、法规，加大对违反规划用地行为的打击力度，依法用地、按规划用地的意识逐步深入人心。
