（五）规划实施中存在的主要问题
1．城乡发展占用优质耕地较多。随着城乡的快速发展，城乡规模特别是城市规模外延扩张没有得到有效控制，挤占了大量优质耕地。
2．存量土地挖潜不够。各级政府对项目用地的数量特别是增量安排较为注重，而对存量土地调整挖潜重视不够，并且有些存量土地利用需要投入大量的人力、物力和财力，实施的难度非常大，致使存量土地利用率与规划目标差距较大。
3．土地开发整理水平较低。目前，全省土地开发整理水平仍较低，土地开发整理重增加耕地数量、轻耕地质量现象比较严重，尚未全面进入以提高耕地质量和环境质量水平的阶段，部分地区在实施土地开发整理增加耕地面积的同时，带来了许多新的生态环境问题。
4．生态环境总体呈恶化趋势。局部地区因实施生态退耕和土地综合整治，生态环境有所改善。但从全省看，东部山区水土流失，西部地区沙化、碱化仍未得到有效治理，生态环境恶化仍在继续。
5．规划与市场缺乏有机结合。建设用地的市场配置比例较低，市场配置土地资源的基础作用尚未充分发挥。
6．规划实施跟踪力度不够。规划实施的人大监督、公众监督、舆论监督运用不够充分，土地规划行政主管部门的规划实施监督检查职能没有明确，影响了监督工作的成效，使规划、实施难以一体化。
三、规划的指导思想和原则
规划的指导思想：深入贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，以党的十六大精神、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，切实贯彻以人为本和科学发展观，紧紧围绕全面建设小康社会的宏伟目标和构建社会主义和谐社会，针对国土资源事业发展中具有全局性、战略性、紧迫性的重大问题，以促进经济社会与人口、资源、环境的全面、协调、可持续发展为目标，以能力建设为重点，全面加强土地资源的调查评价、整治、管理、保护与合理利用，增强国土资源参与宏观调控的能力，促进经济社会和人的全面发展。
规划遵循的主要原则：耕地总量动态平衡与生态平衡相统一的原则；以供给制约和引导需求的原则；提高土地利用效益，坚持土地效益最大化的原则；优先安排重点行业用地，促进全省经济快速发展的原则；在开发中保护，在保护中开发的原则。
四、土地供需平衡分析
土地供需平衡分析包括土地供给和土地需求分析两项内容，土地供给主要分析全省建设用地的供给能力，同时分析耕地补充能力。土地需求分析主要对农业用地和建设用地发展对土地的需求进行分析预测。充分分析土地资源的供给能力及各用地部门对土地的需求情况，为“十一五”土地利用规划确定各项用地指标提供科学依据。
（一）土地需求量分析
1．农业用地需求分析
耕地。为满足吉林省实现耕地总量动态平衡的要求，“十一五”期间耕地总面积应保持在553.68万公顷以上，基本农田保护区面积稳定在484.89万公顷。
林地和牧草地。为确保吉林省“生态省”建设和小康社会目标的实现，到2010年全省森林覆盖率达到44.80%，草地植被覆盖度有较大提高。
2．建设用地需求分析
根据全省各市、州“十一五”期间重点建设项目规划和各部门用地发展规划，“十一五”期间全省建设用地净增加3.75万公顷（含重点建设项目用地），共占用耕地1.90万公顷。其中城镇村及工矿用地净增加2.40万公顷（含各类开发区和工业集中区）；交通运输用地净增加0.95万公顷，水利设施用地净增加0.40万公顷。
（二）土地供给量测算
1．后备资源供给量
根据吉林省土地开发整理规划编制过程中所作的土地适宜性评价结果显示，目前，全省未利用地开发理论上可增加农用地的潜力为97.58万公顷。其中可增加耕地面积为29.12万公顷。在可开发的后备土地资源中，主要是荒草地、盐碱地和沼泽地，开发利用障碍因素较多，开发难度较大，必须采取高资金、高科技投入的办法，才可进行开发。而且，若过度开发，极易造成生态环境的破坏。因此，必须对后备资源的开发进行严格的控制，限制其开发成耕地，应有计划、有步骤地对未利用土地进行生态整治。
2．耕地整理量
据对全省耕地后备资源的调查与评价显示，全省需要进行整理提高耕地集约利用水平的耕地片区总面积159.94万公顷，通过整理可增加耕地面积14.16万公顷。
3．复垦废弃土地量
据统计，全省有因采煤、采油、采金、制砖等工矿的发展造成的各种工矿废弃土地和灾害毁地造成的已开发利用的土地被毁面积共计13.05万公顷，可以通过土地复垦重新利用。经评价后，其中适宜复垦的废弃土地12.77万公顷，可复垦为农用地潜力为11.80万公顷，农用地中可复垦为耕地潜力为7.78 万公顷。
4．存量土地量（建设用地潜力）
据对全省小城镇建设用地情况统计显示：截止到2004年末，全省小城镇中有存量土地0.83万公顷；另据对全省农村居民点抽样调查结果推算,全省村庄内部至少有3.80万公顷的存量土地可以通过土地整理集约利用。
（三）土地供给量和需求量平衡分析
通过以上各类用地需求量和供给能力分析，全省增加农业用地的潜力主要是对农用地的整理和各类废弃土地、灾害损毁地的复垦，而建设用地潜力则在于农用地的转用和城、镇、村内部存量土地的挖潜。按照吉林省经济发展的能力和社会需求，以不破坏生态环境为重要约束条件，严格限制后备土地资源的开发，在“十一五”期间年度开发后备土地资源控制在0.50%以下。同时，大力开展土地整理和复垦，充分利用城镇和村庄内部存量土地，土地的供给量能够满足各类用地需求，既能保持耕地总量动态平衡，又能保持生态平衡并促进社会经济可持续发展。
五、规划的战略方针和目标
（一）战略方针
充分发挥吉林省农地资源优势，严格保护耕地特别是基本农田，稳定粮食生产能力，促进吉林经济全面发展；坚持以提高经济效益为中心，大力推进土地使用制度改革，充分发挥土地的配置功能，建立起宏观调控下市场配置土地资源的新机制，促进存量土地集约利用，为国民经济发展提供土地保障；坚持以科技创新为先导，带动和支撑国土资源调查评价、管理、保护和合理利用；坚持科学利用土地的原则，合理调整土地利用结构与布局，根据全省经济结构变化要求，强化中部地区农业用地、城镇用地，强化西部地区水、林、草业用地，强化东部地区林业用地；坚持可持续发展战略，搞好生态环境建设，促进人与自然的和谐；严格控制开发耕地后备资源，逐步建立良性的土地生态系统，使土地的经济、社会、生态三效益同步发展，确保“生态省”建设目标的实现。
（二）国民经济和社会发展总体目标
根据党的十六大对21世纪头20年做出的总体部署，到2010年实现国内生产总值比2000年翻一番，到2020年再翻一番，实现全面建设小康社会的宏伟目标。未来15年我省正处于工业化中期和城镇化迅速发展的时期，经济潜在增长速度将达到10%以上。在这个时期，一方面要满足发展对土地的需求，另一方面又要保护耕地，保障粮食安全，同时还要努力保护资源、保护环境，协调发展与保护的关系，实施可持续发展战略，确保2020年建设全面小康社会目标的顺利实现。
（三）“十一五”及2020年土地利用目标
根据经济社会发展及全省土地资源利用现状、土地利用潜力，总体目标是：加强耕地保护，继续保持耕地总量动态平衡；优化配置土地资源，使土地利用结构趋于合理，为全省经济建设提供土地保障；加强城镇、乡镇企业以及开发区建设用地管理，建设用地规模化、集约化程度明显提高；严格控制未利用土地开发，加大国土整治力度，实现“在保护中开发，在开发中保护”的目标。
1．规划的指标体系
“十一五”土地利用规划的指标体系主要包括以下七个部分：
（1）农用地转用，指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地、水面等转为建设用地，其中耕地转用要实行总量控制。
（2）重点建设项目，指对行政区域内国民经济和社会发展有重大影响的基础设施、基础产业、支柱产业、文化教育、卫生体育、产业技术进步、结构调整等重大项目。
（3）生态退耕，指为改善生态环境将地面坡度大于15度的耕地退耕还林还牧。
（4）土地开发，指将未利用地中的农用地后备资源开发为可利用土地的活动，其中开发耕地量要符合该时段规划的要求。
（5）土地复垦, 指对因挖损、塌陷、压占和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治，使其恢复到可利用状态的活动。
（6）土地整理，指在一定区域内，依据土地利用总体规划，采取行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村采取综合治理和调整措施，改善土地利用结构和生产、生活条件，增加耕地及其它农业用地的有效利用面积，提高土地利用率和产出率，改善生态环境的活动，也是土地利用由粗放型向集约型转变的过程。
（7）存量土地，指基于一个范围如城市、城镇或村庄，以实现耕地总量动态平衡为目标，达到集约利用建设用地、限制建成区不断外延的目的，挖掘其内部土地潜力的总称。存量土地的存在是相对现状而言的，其在空间分布上有绝对存量土地和相对存量土地之分。绝对存量土地指直接可以利用的土地，如征而未用的土地、空闲地、建设预留地等；相对存土地指可以挖潜的土地，如通过旧城改造、土地置换、土地利用结构调整等集约利用土地，从而提高土地利用率。
2．“十一五”期间土地利用目标
根据“十一五”期间各项经济建设对土地的需求，在土地资源可供给量的控制下，确定了“十一五”期间各项土地利用目标。
(1）耕地保有量
全省耕地面积保持在553.68万公顷，确保基本农田保护面积不少于484.89万公顷。期间建设占用耕地1.90万公顷、生态退耕3.35万公顷、灾害毁地0.30万公顷、农业结构调整及其它减少耕地0.40万公顷；土地开发复垦整理补充耕地1.90万公顷、农业结构调整及其它增加耕地0.70万公顷。不计生态退耕，确保耕地面积不减少。
（2）农用地转用
安排农用地转为建设用地3.50万公顷。其中耕地转用1.90万公顷，耕地转用中交通、水利、能源等基础设施和大中型重点建设项目占用耕地1．00万公顷、城市发展占用耕地0.64万公顷、建制镇发展占用耕地0.16万公顷（城市、建制镇发展占用的耕地含各类开发区、工业集中区发展占用的耕地）、其它建设占用耕地 0.10万公顷。
（3）生态环境建设
大力加强生态环境建设，逐步实施退耕还林还草，合理调整土地利用结构。坚持“全面规划、分步实施，突出重点、先易后难，先行试点、稳步推进”的原则，因地制宜，有计划、有步骤地退耕还林还草，“十一五”期间全省安排生态退耕3.35万公顷。利用宜林荒山、荒地植树造林，增加林地面积，提高森林覆盖率。建设草地，治理草原“三化”，提高草地生产力。加强天然林保护区、水源涵养生态区、环城绿化带、黑土地保护、农业面源污染治理、“三北”防护林建设、水土保持综合治理和松花江、辽河流域水资源保护。通过以上工程、项目的实施，恢复和改善全省的生态环境。
（4）土地开发整理
通过土地开发整理补充农用地3.10万公顷。其中补充耕地1.90万公顷。补充的耕地中通过耕地整理补充0.98万公顷、农村居民点整理补充0.15万公顷、土地复垦补充0.47万公顷、土地开发补充0.30万公顷。
（5）重点建设项目
在严格控制环境污染项目用地的前提下，优先安排交通、水利、能源等基础设施和重大建设项目。“十一五”期间全省安排重点建设项目用地2万公顷。其中占耕地1万公顷。
（6）存量土地利用
大力推进土地有偿使用，科学处置土地资产，利用经济手段，在严格控制建设用地外延扩张的同时，积极挖掘内部存量土地。“十一五”期间安排利用存量土地0.25万公顷，提高存量土地利用率。
3．2011～2020年土地利用目标
（1）耕地保有量
全省耕地面积继续稳定在553.68万公顷，确保基本农田保护面积不少于484.89万公顷。期间建设占用耕地3.80万公顷、生态退耕6.80万公顷、灾害毁地0.70万公顷、农业结构调整及其它减少耕地0.90万公顷；土地开发复垦整理补充耕地3.80万公顷、农业结构调整及其它增加耕地1.60万公顷。不计生态退耕，确保耕地面积不减少。
（2）农用地转用
安排农用地转为建设用地7万公顷。其中耕地转用3.80万公顷。耕地转用中交通、水利、能源等基础设施和大中型重点建设项目占用耕地2.30万公顷，城市发展占用耕地0.98万公顷，建制镇发展占用耕地0.32万公顷（城市、建制镇发展占用的耕地含各类开发区、工业集中区发展占用的耕地），其它建设占用耕地 0.20万公顷。
（3）生态环境建设
继续加强生态环境建设，有计划、有步骤地退耕还林还草，恢复湿地面积，期间全省安排生态退耕6.80万公顷。充分利用宜林荒山、荒地，大力发展植树造林，增加林地面积，提高森林覆盖率。加强草地建设，治理草原“三化”，增加草场面积，提高草地生产力。加强天然林保护区、水源涵养生态区、环城绿化带、“三北”防护林建设、黑土地保护和水土保持综合治理。通过以上工程、项目的实施，明显改善全省的生态环境。
（4）土地开发整理
通过土地开发整理，增加农用地面积7.50万公顷。其中补充耕地3.80万公顷。补充的耕地中通过耕地整理补充2.10万公顷，农村居民点整理补充0.30万公顷，土地复垦补充0.90万公顷，土地开发补充0.50万公顷。
